農田建設項目績效評價探究

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一、引言

糧食是關系國計民生和國家經濟安全的重要戰略物資，也是人民群眾最基本的生活資料，糧食安全與社會的和諧、政治的穩定、經濟的持續發展息息相關。我國正處于從傳統農業向現代農業的過渡時期，對糧食等主要農產品需求壓力日益增加，但是由于耕地數量減少、質量下降、水資源利用率低等問題不斷顯現出來，我國迫切需要下大力氣改造中低產田、建設旱澇保收高標準農田。因此，加強高標準農田建設是提高農業綜合生產能力、保障糧食安全的現實需求。目前，學者們對高標準農田的研究主要集中在建設時序研究、區域劃定、建設潛力等方面，在績效評價方面研究較少，處于起步階段，主要體現在姜雨辰(2015)等通過構建高標準基本農田建設生態效益指標體系，運用熵權法計算了指標權重和項目實施前后的生態效益分值;熊冰瑤(2016)等構建立足區域特色的“4E”績效評價體系，運用TOPSIS法對四川省的高標準農田建設進行了績效評價。因此，本文以武威市為例，通過流程邏輯框架構建指標體系，運用物元分析法將武威市2011－2020年高標準農田建設項目的績效水平進行整體評價分析。

二、指標體系構建及評價方法

(一)指標體系構建1.指標選取及數據來源本文在評價框架選取上參考吳次芳(2010)等學者在土地整理項目績效評價中采用的“流程邏輯”框架，選擇“資金投入、組織管理、建設業績、綜合效益”作為績效因子，在資金投入方面選取資金到位率C1和單位面積投資額C2作為評價指標;組織管理方面選取預算執行偏差率C3、資金支出足額率C4作為評價指標;建設業績方面選取田塊數量整治減少率C5、項目區土地平整面積C6、新增耕地面積C7、新增和改善農田灌溉面積C8、耕地平均質量提升幅度C9、建成高標準農田規模C10作為評價指標;綜合效益方面選取農民人均新增純收入C11、項目區受益人數C12、新增糧食產能C13、農田防護林工程量C14作為評價指標。本文數據來源于土地整治監測監管系統數據庫，選取武威市2011－2020年以來的高標準基本農田建設項目的統計匯總數據。2.指標權重確定通過閱讀大量文獻，本文確定指標權重時，主要將層次分析法和熵權法相結合使用，提高評價的精準度。其中層次分析法能夠將復雜的指標結構層次化并進行簡化;熵權法的客觀性較強，能夠把指標體系中對最后評價結果貢獻不大的指標剔除，精確度較高。最后算出最終權重。

(二)評價方法

在評價方法選取上參考劉黎明(2007)等對土地資源生態安全評價中運用的物元分析法，對每個評價指標進行分級區間界定，通過單項指標的關聯函數計算得到單項指標的績效水平，再通過模型集成得到多指標的綜合績效水平，而且在此基礎上對近10年武威市高標準農田建設項目的績效水平進行對比分析，使最終結果更加客觀科學，對于高標準農田建設決策更有意義。通過參考國家、行業和地方規定的關于高標準農田建設項目的標準，以及類比同類項目的標準和其他標準，本文將高標準農田建設項目績效評價標準劃分為四個等級，分別為優秀、良好、一般、較差，在此基礎上確定經典域，具體取值區間見表2。

三、實證結果與分析

(一)按單項指標績效評價分析在單項指標績效評價中，選擇最近一年的項目進行分析。由表3可知，2020年武威市高標準農田建設項目的資金到位率(C1)的4個評價等級的關聯度值分別為0.0000、－1.0000、－1.0000和－1.0000，所以該指標為優秀等級，同理可得出其他指標的評價等級。根據各指標的權重以及各級相對應的關聯度，可以得出2020年武威市高標準農田建設項目的綜合等級關聯度。通過計算，其各等級的關聯度值分別為－0.2456、－0.1166、－0.3770、－0.4300，可以判定2020年武威市高標準農田建設項目的綜合績效等級為良好水平，從其良好水平對應的關聯度來看，由于一些指標的等級水平較低，導致項目的等級關聯度較弱，項目區土地平整面積(C6)和新增耕地面積(C7)這兩個指標是影響項目綜合績效水平的主要因素。分析其原因，可以發現在高標準農田建設之前，武威市田塊分散，田間道路不通暢，大水漫灌，田地效益不高，因此在項目建設初期就深入實施“藏糧于地、藏糧于技”戰略，主要突出進行土地整理和整治，將土地“化零為整”，解決土地碎片化問題;同時通過配套滴灌設施，改變傳統的大水漫灌，發展高效節水灌溉農業，使跑肥、跑水的低產田變成保肥、保水的高產穩產田，從而提升土地肥力;所以在后期高標準農田建設中重點整治方向逐漸發生轉變，即在已有的土地條件上解決如何提高糧食產量等問題，使高標準農田充分發揮在農業農村中的綜合效益。從單指標的評價結果來看，在項目建設資金投資分配方面的指標水平都為優秀，說明項目在資金投資使用方面較為合理，資源充分得到利用;耕地平均質量提升幅度(C9)的績效水平為優秀，說明武威市高標準農田項目在土地質量提升方面效果顯著，土地質量在不斷提升。同理，利用單項指標評價結果可對其他8年的項目績效的結果及其影響因素進行分析。

(二)按全樣本角度績效評價分析2011－2020年建設項目的綜合關聯度計算結果見表4。通過將武威市近10年的高標準農田建設項目從整體上進行績效分析，可以發現總體評價等級為優秀的占40%，良好占30%，一般占10%，較差占20%。項目績效水平為一般和較差的主要集中在2014年以前的項目中，主要是因為項目在建設初期，基礎設施條件不成熟，同時由于高標準農田建設的長期性、持續性特征，在初期項目建設效果未能完全顯現出來，導致績效水平較低。對項目績效水平低的年份的指標關聯度進行分析，可以發現農民人均新增純收入和新增糧食產能是影響項目水平低的主要因素，原因主要有兩方面:一是農民人均新增純收入和新增糧食產能這兩個指標權重較大，因此對高標準農田建設項目的績效水平的影響程度大;二是在建設初期，高標準農田項目主要集中在土地平整方面，農民增收和糧食增產效果不明顯。但在2015年以后，高標準農田建設項目的績效水平逐漸提高，農民增收和糧食增產效果越來越明顯，這與我國高標準農田建設的目標一致。

(三)按流程邏輯角度評價分析根據各指標的關聯度以及各評價因子的權重，計算得出各評價因子的關聯度見表5。根據計算結果可以看出，武威市2011－2020年的項目中，資金投入和組織管理的績效水平都為優秀，優秀率達到100%，說明項目在投入和管理階段總體建設水平較好，資金投入后得到合理分配使用，資金能夠及時撥付到項目建設中。但是建設業績和綜合效益的績效水平各有不同:建設業績中評價為優秀和良好的比率為90%，只有2012年的項目績效水平為一般，是因為該年建設中田塊數量整治減少率這一指標的關聯度相較于其他年份較低，并且項目建設主要集中在農田防護林方面，平均每個項目區的農田防護林工程量達到19.37萬柱，遠大于其他年份所有項目的農田防護林工程量，而且武威市在“十二五”規劃中提出堅持以“節水、治沙、造林、防污”為重點，突出水源涵養、農田防護以及防沙治沙，因此在項目建設中加大對農田防護林的建設，以促進生態環境持續好轉，實現綜合效益的提升;在綜合效益中，評價為一般和較差的比率為30%，相對于建設業績來說所占比重較大，是因為高標準農田建設綜合效益的實現是一個循序漸進的過程，高標準農田建設處于探索期，要想綜合效益全面實現還需長久努力，今后在建設中應該有針對的進行改善提高。

四、結論與建議

(一)結論本文通過流程邏輯法建立指標框架，運用物元模型對武威市2011－2020年的高標準農田建設項目進行績效評價，主要得出以下結論:1.武威市高標準農田建設項目整體績效水平較好，2011－2020年武威市高標準農田建設項目績效水平的優秀率和良好率達到70%，只有2011年、2012年和2014年的項目績效水平不高，通過分析可以發現農民人均新增純收入和新增糧食產能是影響項目水平低的主要因素，主要是由于指標權重較大，對高標準農田建設項目的績效水平的影響程度大，而且在建設初期，高標準農田項目主要集中在土地平整方面，農民增收和糧食增產效果不明顯。2.通過對武威市高標準農田建設項目績效評價中的單項指標進行分析，發現在不同時期，受自然經濟、地形等條件影響，對于高標準農田的重點建設方向存在差異，導致單項指標的績效水平不同。按流程邏輯角度分析得出在投入和過程方面績效水平較好，資金投入后得到合理分配使用，資金能夠及時撥付到項目建設中。建設業績中評價為優秀和良好的比率為90%，綜合效益中評價為優秀和良好的比率為70%，這主要是因為高標準農田建設綜合效益的實現是一個循序漸進的過程，高標準農田建設處于探索期，整體效益的實現還需長久努力，今后在建設中應該有針對地進行改善提高。

(二)建議基于武威市2011－2020年高標準農田建設項目的績效水平情況，提出以下建議:1.重視土地權屬問題，科學規劃建設土地問題是高標準農田建設中的根本問題，在高標準農田建設前，應掌握土地所有者和使用者的詳細情況，在土地權屬中做到公開公平公正，充分尊重農民意愿，增加有效耕地面積;在高標準農田建設時應該科學規劃，使耕地由企業、合作社統一經營，解決土地碎片化問題，擴大土地平整面積，為高標準農田建設發揮作用奠定基礎。2.加大資金投入，完善基礎設施建設我國農業發展日益現代化，武威市要想使高標準農田建設項目發揮長久效益，加大資金投入，完善基礎設施建設是基本保障。由于水資源稀缺是該市經濟社會發展的首要制約因素，因此發展節水灌溉農業、在田間地頭建設雨水截留工程是關鍵，所以政府應該加大在基礎設施建設方面的資金投入，探索新型投資方式，鼓勵多方參與，共同籌措資金，引導社會資本通過資金入股的方式參與高標準農田基礎設施建設投資，擴大基礎設施的覆蓋率，在建設過程中做到數量與質量同步提升，以更好地保障糧食安全，實現農民增收與糧食增產。

參考文獻:

姜雨辰，孫鵬舉，劉學錄，等.張掖市高標準基本農田建設生態效益評價［J］．甘肅農業大學學報，2015，50(06):126－131.羅文斌，吳次芳，楊劍.基于“流程邏輯”框架的土地整理項目績效物元評價［J］．中國土地科學，2010，24(04):55－61.熊冰瑤，夏建國，林婉嬪，等.四川省高標準農田建設績效評價［J］．中國人口·資源與環境，2016，26(S2):219－222.張虹波，劉黎明，張軍連，等.區域土地資源生態安全評價的物元模型構建及應用［J］．浙江大學學報(農業與生命科學版)，2007(02):222－229.

作者:梁延紅 莫琪江 楊林娟 單位:甘肅農業大學財經學院;