形式政策論文模板(10篇)

導言：作為寫作愛好者，不可錯過為您精心挑選的10篇形式政策論文，它們將為您的寫作提供全新的視角，我們衷心期待您的閱讀，并希望這些內容能為您提供靈感和參考。

篇1

1、適應中國加入世貿之后金融業對外開放的挑戰

到2006年，中國將按照加入世貿的承諾，全面放松對于外資銀行進入銀行市場的限制，中國的銀行業如果不能抓住剩余的2年的過渡期的機會，對國有銀行進行大規模的重組改革，中國占據主導地位的國有銀行難以有足夠的市場競爭力。

2、中國經濟下一階段的持續增長：需要一個高效率的金融體系的支持

中國的改革開放在經濟增長方面取得了很大的成就，改革開放以來的平均增長率達到9%以上，但是，由于中國的銀行體系承擔了中國經濟轉軌中的巨大成本，同時也由于銀行體系的低效率，使得中國的銀行體系在轉軌過程中積累了較大的不良資產，成為中國經濟增長的障礙之一。下一階段中國的經濟增長對于金融服務的需求更為強勁，如果不對銀行體系進行全面的市場化改革，就有可能為中國下一步的改革累計新的不良資產包袱。

3、提高中國金融結構的穩定性

中國經濟的增長十分強勁，中國金融業是中國經濟中最活躍的組成部分，其風險狀況對于整個經濟的影響十分顯著，目前中國的金融業總資產20多萬億，17萬億貸款余額，如此大的金融總量對經濟運行來說舉足輕重；如果銀行體制中積累的不良貸款如果規模過大，對于中國的金融體系的穩定也會形成潛在的威脅。

4、中國把國有銀行改革作為金融改革的重點

從目前的銀行改革趨勢看，2006年全面開放銀行業之前是迅速改革國內銀行體系的最后機會。較之1998年的資產剝離，這一次的注資是實質性的資金注入，而不僅僅是名義上的剝離，這是一個相當大的進步，顯示了中國政府對于在2006年之前全面改革銀行體系的決心。反觀一些國家，長期以來因為對銀行體系累計的高額不良資產等問題猶豫不決，導致經濟一直缺乏活力，而到近年來，一些國家的政府也開始痛下非常之舉和多次的增資擴股，使得一些國家的銀行體系有了很大的改觀，基本上已經恢復了它的活力和生機，這給予中國的銀行改革同時以正面和反面的參考和借鑒。長期以來，金融改革在整個經濟體制改革中相對來說較為滯后，而金融改革中又以國有商業銀行的改革最為滯后。如果說中國在改革的早期嘗試新設一些市場化的股份制商業銀行——通過增量的改革來觸動國有銀行的改革、施加“外部壓力”的話，那么，現在看來，這種改革思路盡管取得了一定的成效，但是事實證明并不能真正有力地推動國有銀行轉向商業銀行。因之，此次中國決定注資450億美元外匯儲備資金對兩大國有銀行進行改造，主要是具體考慮到了國有商業銀行在中國銀行體系中一直仍占有支配性、主導的地位，所以必須還要從內部、從治理結構上加大力度全面改革和完善。

二、當前中國的國有銀行改革的主要內容

1、全面的資產重組和財務重組：主要是注入資源進行不良資產的清理

根據中國銀行2002年年報，到2002年底，按五級分類法統計，其不良貸款總額為4085億元，最后損失類貸款高達1874億元。建行至2002年底不良貸款總額為2680億元，其中損失類為569億元，但可疑類亦有1289億元之多。兩家銀行的損失類貸款超過2000億美元，這應該算是其不良資產的底線。用于核銷不良資產的資金主要包括準備金、撥備前利潤和資本金。目前中行的準備金覆蓋率為22.09%，即有近900億元的準備金。建行的準備金覆蓋率為13.4%，即有350億元的準備金。但是，這部門準備金尚不足以彌補損失類貸款，因此需要動用近兩年的銀行利潤來核銷不良資產。在中國經濟高速增長的推動下，2002、2003年中國的兩家國有商業銀行——中國銀行和中國建設銀行的經營性利潤均達到500億元人民幣左右。在此基礎上，按照財政部的最新規定，國有商業銀行將財政部原來持有的所有資本金全部用來核銷不良資產。經過初步的框算，經過準備金、新增利潤和資本金以及其他形式的舉措，基本上可以核銷歷史上的不良資產。

2、注資

經過大規模的不良資產清理之后的國有銀行在不良資產比率方面看是一個比較“干凈”的銀行，但是也是一個沒有資本金的銀行，此時以外匯儲備注入資本金，則起到了在新的銀行框架下補充銀行資本金的作用。

2003年，受到人民幣升值預期的影響，中國的外匯儲備急劇增長了1600億美元，因此即使去掉450億美元，到2003年年底還有4032億美元的外匯儲備，仍然高出按照國際標準計算的最優規模。實際上，從1994年中國出現匯率并軌以來，外匯儲備就呈現穩定上升的趨勢。從央行的角度來說，盡管減少了外匯儲備，但是投資科目增加了，過去用外匯儲備購買美國國債，所得到的收益率不過2%，現在將外匯儲備投資于國內的商業銀行，可以更好地分享中國經濟增長帶來的收益。經中國國務院批準成立的中央匯金投資有限責任公司將專門負責向試點銀行注資、并監督注入資金的運營。中國國家財政部、中國人民銀行和國家外匯管理局派員組成了公司董事會和監事會。中國中央匯金公司今后將以中行和建行的最大股東的身份，督促銀行落實各項改革措施，完善公司治理結構，力爭股權資產獲得豐厚的投資回報。

3、產權結構的重組

主要是強調引入具有國際水準的戰略投資者，通過技術轉移、改善公司的股權結構等，促進銀行的治理效率的提高。

4、上市

這主要是指通過促進中國銀行和中國建設銀行在證券市場上市，改進股權結構和公司治理，引進市場的約束，促使國有銀行改進經營管理水平。

5、改革的重點在于促進國有銀行治理機制的轉換

中國銀行和中國建設銀行的改革，此次注入的各種公共資源有8000多億元人民幣，為了促使中國銀行和建設銀行不再制造新的高額不良資產，此次改革的重點在于轉換商業銀行的經營機制，也就是所謂“花錢買機制”。從制度變革的角度看，這屬于強制性的制度創新。

中國的銀行監管部門在這兩家銀行的內部治理方面提出了10個方面的具體要求：建立規范的股東大會、董事會、監事會、高級管理層制度；引進國外戰略投資者，改變單一的股權結構，實現投資主體的多元化；制定清晰明確的發展戰略，實現利潤最大化；建立科學的決策體系、健全的內部控制機制和完善的風險管理體制；整合業務和管理流程，實現機構扁平化和業務管理垂直化；建立市場化和規范化的人力資源管理體制和有效的激勵約束機制；實施審慎的會計原則，加強財務管理，嚴格信息披露制度；加強信息科技建設，全面提升綜合服務功能；發揮中介機構的專業化優勢，積極推進重組上市進程；加強人員培訓和公共關系宣傳，做好綜合改革的相關工作。

同時，中國的銀行監管部門還參照全球經營管理水平較好的商業銀行的主要財務指標，對中國銀行和建設銀行制定了包括資本充足率、不良資產比率、資產回報率等在內的7項財務考核指標，督促中國銀行和建設銀行在經營績效方面達到國際銀行業的先進水平。

三、客觀看待中國的銀行體系積累的不良資產及其發展趨勢

此次中國政府對中行和建行的注資，動用了較大規模的公共資源，顯示中國政府支付了中國的國有銀行因為承擔轉軌成本形成的不良資產。

長期以來，國有銀行實際上支付了經濟轉軌的成本，如何處置這個成本，直接影響到銀行未來的改革方向。如果通過全面的不良資產清理和注資，就可以切斷歷史包袱對兩大商業銀行改革的制約，在銀行市場形成新的競爭格局。實際上中國政府以前曾經嘗試也期望國有銀行靠自己內部管理完善，靠內部的經營能力慢慢消化歷史形成的包袱，但事實上龐大的不良資產包袱不但拖累四大銀行，還使得難以在客觀上對國有銀行的經營狀況進行一個客觀的評價考核。通過注資和一系列的改造，可以使中行和建行先行一步，同時在中行和建行的改革改組中證明行之有效的舉措，也完全可能在其他國有商業銀行中借鑒實施，從而對整個國有銀行的改革發揮積極的示范作用。

1、中國的國有商業銀行不良資產的歷史形成分析

根據初步的統計，在國有銀行的不良貸款中，30%不良貸款的形成來自于各級政府干預，包括中央和地方政府的干預；30%的不良貸款來自于對國有企業的信貸支持。根據中國人民銀行2003年的調查統計顯示，目前國有銀行超過50%的貸款是向非國有企業（包括外商投資企業、民營企業、以及個人住房抵押貸款、個人助學貸款和個人汽車信貸）發放的。10%的不良貸款是由于國內部分地區法律環境較差、法制觀念薄弱所導致的。15%來自對部分行業如軍工生產的轉型所導致。

因此，總的來看，僅有20%的不良貸款是由于國有銀行自身管理經營不善所造成的。因此，雖然不良貸款總體規模較大，但是比較而言，國有銀行自身原因形成的不良貸款比重并不高。

2、中國當前具備了解決銀行體系不良資產的有利條件

亞洲金融危機的發生，提高了社會各界對于銀行體系穩健經營重要性和金融體系脆弱性所可能帶來的巨大的金融風險的認識，推動了中國的決策層下定決心改革國有銀行體系。

在1997年東南亞金融危機之后，中國政府已經基本放棄了對國有銀行的行政干預。

中國的政府部門已經從法律角度明確了商業銀行決定貸款的自主性。

中國的政府已經逐步放棄了對國有企業的貸款義務。

中國90年代中后期開始的持續、穩定的經濟增長，為改革創造了條件。經濟的持續增長使得利用現有資源改革國有商業銀行成為可能。

隨著國有企業改革的不斷深入，一些國有大型企業上市步伐的加快，國有企業經營狀況的改善也為商業銀行解決不良資產比例過高的問題帶來了可能。

亞洲金融危機使得監管機構和國有商業銀行開始關注降低不良資產比例的問題，到目前為止，中國國有商業銀行不良資產比重比危機之前下降了近50%.

值得注意的是，有關法律法規，包括《破產法》、《證券法》和《公司法》等均在進一步的完善修訂之中。

新增貸款質量相對優異，近幾年的新增貸款的不良資產比率在2%以下，達到了國際先進水準。

中國強勁的經濟增長帶動的貸款資金需求，為商業銀行化解不良資產創造了積極條件。中國經濟快速增長的主要推動力在于：快速推進的城市化效應；國際投資向中國轉移的世界工廠效應；以汽車和住房為代表的新興消費品升級效應；民營經濟主導效應；以及重化工業化帶動效應。

另外，中國的監管機構制定了相當嚴格的不良資產考核辦法。以2004年頒發的“商業銀行不良資產監測和考核暫行辦法”為例，該辦法一是強調“對銀行風險進行全面監控”。商業銀行不良資產的監測和考核包括對不良貸款、非信貸資產和表外業務風險的全面監測和考核。二是加強“對不良資產余額和比例的雙重考核”。三是體現非現場和現場監管的有機結合。中國的銀行監管部門分別在四家國有商業銀行總行設立“派駐監管小組”，收集、分析四家銀行總行經營管理和綜合改革情況，掌握第一手材料。

四、中國政府對中行和建行的率先改革會產生多方面的積極影響

初步歸納起來，此次中行和建行率先啟動改革，可能產生以下5方面的積極影響：

一是可以切斷歷史包袱對兩大商業銀行改革的制約，在銀行市場形成新的競爭格局。

二是可以促使中國的國有銀行更有效地、自主地配置金融資源，發揮其對經濟增長的支持作用。通常來說，不良資產的下降會帶來銀行貸款投放能力的上升。這次通過大規模注入資金，再配套相應清理不良資產的措施，對于增大國有銀行對經濟增長的支持力度是非常有利的。這也正是國有銀行積極調整資產結構的機會。

三是意味著探索出一條多元化、高效率地利用外匯儲備的新的途徑。

篇2

生態重建主要是針對過度開采自然資源的被破壞的環境進行環境治理與保護,自然資源的開采與利用可以促進城市的經濟發展,生態環境帶來的效益很難用貨幣來衡量,所以,如果生態遭到破壞很難用有效的措施進行補償。政府在財政與稅收的政策上一定要強調,資源型生態重建過程要對環境進行治理保護,可以通過制定相關環境治理與保護的財政稅收的政策防患于未然。

(二)可持續發展原則

大部分資源開采后都不會在短時間內再生,所以這些資源如果過度開采帶來的損失是巨大的,所以在對資源進行利用的時候,一定要注意可持續發展的原則,必須保證經濟與生態環境和諧發展。政府可以通過相關政策的實施,積極落實對生態環境的合理保護,通過相應的政策大力引導生態重建的投資項目。

二、資源型城市生態重建的財政政策體系建設

生態重建也需要很多資金的支持,這是資源型城市生態重建面臨的重點問題,在這方面,城市的財政政策必須發揮積極的作用,對資源型城市的生態重建制度必要措施。

(一)加大資源型城市生態市建設的財政投入

首先政府要大力宣傳資源保護、生態平衡的重要性,將生態重建的具體項目加入城市發展的項目中,并且要將生態重建需要的資金納入財政支出的分配中,使生態重建得到必要的資金支持,因為生態重建需要開展眾多項目對環境進行治理,比如污水的治理,環境監督局等等機構,生態的重建還需要種植花草、樹木等植被,并且需要相關人員對其進行必要的維護,這些都需要投入大量資金。這時,政府可以通過調整財政的結構,建立引導的資金,政府在投資項目中的收益可以分出一些用于生態重建,或者縮小其他項目投資成本、避免不必要的支出,這樣都可以節省出一部分資金用于生態重建的投資計劃中,這些生態重建的投資計劃也可以為城市的財政帶來相對應的收益,因為只有生態環境得到了良好的保護與治理,才能推動社會的整體發展水平,政府積極引導鼓勵對生態重建的投資,積極籌集生態重建所需的資金,資源城市的生態重建既需要建立污水治理單位,也需要建立回收、治理垃圾的機制,是需要長期投入的投資項目。所以不論是國內的還是外國的大小企業,也不論是什么體制下的企業,政府都要鼓勵它們為環境保護、生態重建做出貢獻,大力對這些項目進行投資,為可持續發展貢獻出自己的一份力量,同時也是對自然資源的保護、對造福人類做出的有益貢獻。

(二)增列環保支出預算科目

由于生態遭到的破壞的時間不長,一開始政府沒有看到過度開采資源帶來的生態環境的惡化情況,所以在國家的財政預算中并設立出環保保護的項目資金。在生態遭到破壞后,政府只能把財政預算中多余的資金用作生態重建,這樣使得生態重建的項目落實的并不好,很多項目由于資金不足,都暫時擱置了,所以如果不把環保的項目納入政策預算的話,就不能很好的計算出生態重建項目需要的具體資金,同時也利于對生態重建進行必要的監督,而想要做好資源型城市的生態重建計劃,就必須保證它在財政預算的收支中占有一定數目的份額。再有了資金的保障下,生態重建計劃就可以建立出很多投資項目,比如預防治理水污染、工業污染等治理項目,增設環境保護設施的項目,綠化土地美化城市的資源項目,這些項目的投資都可以很好的為生態重建做出積極貢獻。在資金的控制上,政府財政部門需要制定相關的法律法規確保這些資金的流向,對資金的使用和漲幅情況做出相應的了解與監督,這樣才能使資源型城市在財政政策支持下的生態重建有秩序的開展。

(三)優化支出結構

政府的財政政策支持,主要是經濟上的大力支持,也可以通過發放大量的生態產品為主要手段,生態重建可以帶來長期的效益,符合可持續發展的要求,生態重建除了可以使我們的環境更加美麗,也可以使我們居住的環境更加健康,是一項長期受益的投資項目,財政的預算由于要考慮到很多方面的支出,所以這種情況下,財政的政策主要是支持對其的投資引導,其次是經濟補貼形勢的支持,由于下中國是農業大國,環境對農業的影響很大,所以生態重建的重點是大力改善土地資源,使得農業可以更好的發展,促進農業快速穩定的發展,使我國的農業越來越發達。在投資上,我國主要側重的投資項目是生態產品的治理性修護、生態產品的創造性改善以及生態品的維護與保護等方面。

(四)設立資源型城市經濟轉型專項資金

對自然資源的開采與開發需要很多的機器與設施,一般都是大型的機械,而這些機械花費的資金也比較多,所以資源型企業一般可用性資金都比較少,所以無法積極的進行企業的經濟轉型,這時就需要政府部門作出大力的支持,利用財政政策建立專項資金,使資源枯竭型城市轉變為資源型城市,并且為生態重建的具體措施提供資金的供給,保障其更好的進行轉變。政府在進行財政支持的時候,應優先考慮那些率先建立資源開發補償、衰退產業援助的機制。政府對于那些資源枯竭型城市要首先設立財力轉移支付,這些資金主要用作社會公共設施建設、生態環境治理、投資貸款等項目,在生態重建的過程中,不同的重建程度需要的資金數目不同,并且不同的重建設施、材料金額也不一樣,所以具體的撥款數目要根據不同的進度與需要發放。不同的項目需要的資金不同,但在使用的過程中,要進行必要的監管,避免浪費用濫用。

三、資源型城市生態重建的稅收政策體系建設

(一)以可持續發展為原則,改革現行資源稅

現有資源稅的設計理念與可持續發展模式下的經濟與社會政策背道而馳。資源稅應該在構建和諧社會的大視野下重新定位,站在生態環境建設的視角下,外部性成本的補償還應包括后代獲得資源能力損失的補償,真正體現可持續發展觀。

(二)開征生態稅

嚴格地講,我國目前還不存在真正意義上的生態稅。因此,我國實施生態稅制的第一步可考慮將現行的一些宜于以稅收形式管理的環保收費項目納入征稅范圍,根據環境保護的需要逐步設立生態稅。

(1)環境污染稅。

在資源型城市環保資金嚴重不足的情況下,有必要改排污收費為征稅。

(2)水污染稅。

對直接或間接排放廢棄污染物和有毒物質而造成水體污染的活動或行為從量征收。

(3)大氣污染稅。

主要包括二氧化硫稅和碳稅。

(三)建立真意義上的環境稅

從概念上說,環境稅是指對開發、保護和使用環境資源的單位和個人,按其對環境資源的開發、利用、污染、破壞和保護程度進行征收或減免的一種稅。征收環境稅的主要目的是通過對環境資源的定價,改變市場信號,降低生產和消費過程中的污染排放,同時鼓勵有利于環境的生產和消費行為。

篇3

一、我國政策性銀行發展現狀

政策性銀行是由政府創立或擔保，以貫徹國家產業政策和區域發展政策為目的、具有特殊融資原則、不以盈利為目的的金融機構。我國1994年成立政策性銀行以來，按照國家產業政策和區域經濟發展政策，加大了對重點產業、基礎設施、進出口企業和農產品流通等領域的政策性信貸支持，為我國經濟發展做出了重大貢獻。最初設立三家政策性銀行主要源于以下幾方面的原因：首先，為了彌補市場資源配置不足。20世紀九十年代初，我國市場經濟剛起步，經濟結構不合理問題一直困擾著經濟發展。房地產熱、開發區熱導致投資過度膨脹和低水平重復建設占用了大量信貸資金，使能源、交通等基礎設施和基礎產業因缺乏投資，成為制約經濟發展的“瓶頸”。同時，投資效益低下使金融體系孕育著極大的金融風險。其次，為解決收購資金“打白條”需要。1994年以前，我國糧棉收購資金采取“地方財政、購銷企業和農行各三分之一”的解決辦法，地方財政和購銷企業資金經常出現缺口，給農民“打白條”現象嚴重，直接侵害了農民利益，引起了國務院領導的高度重視。最后，為專業銀行商業化經營需要。專業銀行既按國家要求辦理政策性貸款，又按利潤最大化原則開展商業性業務；另一方面，專業銀行經辦政策性業務掩蓋了實際經營虧損。為解決上述問題，確保央行調控基礎貨幣主動權，1994年我國成立了國家開發銀行、進出口銀行和農業發展銀行三家政策性銀行。

1998年以來，三家政策性銀行每年近3，000億元的信貸投入，成為我國GDP年均增長7.7%的重要推動力量，2002年末我國政策性銀行貸款已占金融機構各項貸款總額的12.16%。

二、我國政策性銀行的制度缺陷

1、缺乏相關法律制度保障業務運營。我國政策性銀行至今沒有單獨的立法，成立時國務院的批復文件也沒有根據發展條件的變化而修訂，成為政策性銀行業務進一步發展的瓶頸。而國外政策性銀行一般是先立法，再依法設立并經營，金融制度通過立法確定，并根據情況變化及時修訂和補充，如《日本開發銀行法》、《韓國產業銀行法》等。

2、國家信用和擔保內容缺失。開發銀行屬于政府獨資經營的政策性銀行，享有準財政資信等級，這是開發銀行運營的基礎。但我國政策性銀行的國家信用缺乏實質性內容，在資本金補充、財政補貼、稅收政策等主要方面的支持有限，與國際上規范的政策性銀行相比，存在較大差距。

3、資本金及充足率不足。我國政策性銀行目前尚未形成資本金補充機制，資本充足率有下降趨勢。而國外政策性銀行除了實收資本外，還注重增加資本準備，資本充足率與政府給予的國家信用支持相匹配，通常高于一般商業銀行。

4、銀行功能不完善，管理手段不到位。近年來，國外開發性銀行正由專業銀行向綜合銀行轉變，在傳統銀行業務基礎上開拓資本市場業務。而我國開發銀行的業務范圍過于狹窄，主要資產業務仍為單純貸款業務，缺少國外同業所從事的債券、股本投資以及擔保等創新業務，難以運用市場化、商業化手段實現政策性目標，隨著金融體制改革的推進和市場開發程度的深入，將難以滿足客戶日趨多樣化的需求，難以適應市場要求。

5、缺乏健全的風險管理體系。國外政策性銀行主要通過構筑政策支持體系建立風險管理體系。保證貸款回收和防范化解風險，其核心是建立可靠的擔保體系，優先清償債務，以及資產證券化等。而我國政策性銀行這方面的支持和手段較少，運營中有較大的風險。因此，提高信貸決策質量，建立和改進信貸風險管理是政策性銀行發展的迫切需要。

三、政策性銀行商業化改革的必要性

回顧歷史，我們在1994年建立三家政策性銀行時，基本思路是模仿日本模式，即以政府補貼和非盈利為目標，該模式此后逐漸陷入困境。進入21世紀，改革政策性銀行的呼聲日漸高漲，而國家開發銀行也通過有效引入商業化運行模式，成為三家政策性銀行中最成功的典范。政策性金融與商業性金融的分離，曾經是中國金融體系改革中的重大制度突破。隨著金融問題逐漸成為決定中國經濟增長和社會進步的重要環節，金融體系中各個層面的制度優化問題再次擺到了我們面前。其中，對于政策性金融在中國金融發展中的重新定位，也成為推進金融改革與提高金融效率的重要突破點。改革開放多以來，我國經濟持續高速發展，人民的生活水平不斷提高，基礎設施建設不斷完善。

政策性銀行商業化改革是進一步促進開發性金融的必然選擇。開發性金融是適應制度落后和市場失靈，為維護國家金融安全、增強經濟競爭力而出現的一種金融形式，在國際上已有百年歷史。從各國的實踐看，開發性金融通常為政府所擁有，賦權經營，具有國家信用，用建設制度和開發市場的方法實現政府的發展目標，承擔著支持經濟發展、投融資體制改革及相關金融市場建設的重要任務。開發性金融對經濟增長產生作用的主要渠道是投資資源的有效使用促進生產效率的提高，完成的途徑是通過較高水平的金融發展與金融深化。

政策性銀行的商業化改革是維護我國金融安全的必然選擇，并且在另一方面能為我國經濟的發展起到一定的貢獻作用。隨著改革開放的進一步深化和全球化的進一步發展，金融業全球化的競爭時代將不可避免的到來，我國的政策性銀行如何在與國外優秀商業銀行的競爭中保持自身的優勢，為我國的經濟發展提供金融支持是政策性銀行在未來發展中迫切需要解決的問題。通過商業化改革后，依靠自身的優勢和不斷發展的中國市場，逐步發展自身的核心競爭力，維護國家的金融安全，并為“走出去”的中國企業提供優質的金融支持。

通過分析，在當今金融體系發展及改革的形式下，為了盡可能地滿足經濟發展的需要，鑒于我國政策性銀行所存在的種種弊端，對政策性銀行進行商業化改革勢在必行。國家開發銀行的商業化改造為其他政策性銀行今后的改革與發展奠定了基礎。為了更好地實現政策性銀行的改制，我們應該以國家宏觀經濟政策和產業政策為依據，通過規范化改革，將政策性銀行辦成機構體系完善、經營目標明確、治理結構科學、資產狀況良好、業務管理規范、內控機制健全、管理手段先進、具有較強政策執行能力的政策性金融機構。

參考文獻：

篇4

一、當前世界能源的總體狀況

能源一直是關乎世界各國經濟發展和民眾生活的重要議題。當前,能源消費繼續強勁增長,供需矛盾進一步惡化。化石能源在世界能源總體消費中占據主體地位。目前,世界大部分能源仍掌握在西方國家手中。其他能源尤其是新能源發展迅速,但要取得實質性進展尚需時日。國際油價難以回到低位,價格波動對能源生產國和消費國都造成嚴峻挑戰。

【2016形勢與政治課論文】

1、能源供需關系總體緊張

進入21世紀后的絕大部分時間里,能源供應趨緊。在這期間,盡管在世界范圍內石油供需總體上保持平衡,供略大于求,但這一平衡十分脆弱。往往由于自然災害、氣候變化、局部戰爭、社會動亂、恐怖活動等原因,在某些國家和地區、某些季節或某一時間段、某些石油品種出現斷檔,致使某些國家和地區不時發生油荒、電荒等能源供應緊張局面。

總體看,能源生產能力增長緩慢,能源消費需求卻快速上升。近20年來,在世界范圍內新發現的油田越來越少,特別是特大油田。世界現有的四個超級油田中,墨西哥的坎塔雷爾、科威特的布爾干、中國的大慶油田產量早已開始下降,只有沙特阿拉伯的加瓦爾油田還保持高產。未來,俄羅斯位于西西伯利亞的重要油氣田的產量也會下滑(

隨著世界經濟持續發展,尤其是新興經濟體經濟迅速增長,石油需求和消費量不斷上升,上升幅度超過了產量的增長。盡管2016年經濟危機爆發使石油需求自1983年以來首次出現下降,但2016年,石油消費再次轉降為升。可見,石油供應的寬松是暫時的,供應緊張才是常態。

全面提速——

能源結構走向多元化

在當前國際金融風暴肆虐下,全球經濟下行風險加大,外部需求大幅下降。這直接催生出我國能源發展戰略與管理體制上的新變化。

調整能源結構,發展核電首當其沖。2016年11月21日,中國第9座核電站——福建福清核電站一期工程開工;12月16日,總投資近700億元的廣東陽江核電站正式動工建設;12月26日,總投資260億元的秦山核電站擴建項目方家山核電項目開工。

至此,世界上最大的核電規劃正在中國漸次展開。據了解,我國2020年前將在核電方面投下4000億元左右的資金。

其次,2016年12月15日,總投資近400億元的“寧東大型煤電化基地”正式啟動,意味著煤炭資源整合的“前奏”響起。

第三,甘肅河西走廊、蘇北沿海和內蒙古等地正在規劃建設幾個千萬千瓦級風電基地。目前,甘肅酒泉地區千萬千瓦級風電基地建設已全面啟動。

值得注意的是,2016年,中國圍繞油氣領域的對外合作進展不斷加快:中國到土庫曼斯坦、哈薩克斯坦、烏茲別克斯坦的天然氣管道開通;中俄之間也確定將修建從俄羅斯西伯利亞通往中國的油氣管道。

據透露,西氣東輸二線工程已得到國家核準,不日將全面實施。這一總投資達930億元的龐大工程,將與中亞天然氣管道相連,是中國第一條引進境外天然氣的大型管道工程,僅鋼材就要400萬噸,如考慮到沿線城市內管線改造與建設,共能拉動投資3000億元。同時,庫容達2680萬立方米的石油儲備二期工程也已規劃完畢,成都千萬噸級煉油廠不日也將開工建設。

張國寶表示,這些重大項目的開工建設,是應對金融危機的實際舉措,也說明中國的能源戰略正在一步步實現。我們要加大能源結構調整力度,淘汰落后生產能力,加大能源企業的整合重組,建設現代、高效、穩定的能源工業體系。

國家發改委能源研究所研究員周大地表示,當前形勢為中國能源結構調整創造了一個好時機,將來中國的能源結構調整應該走多元化的道路。

節能降耗——

開源節流是治本之舉

1月13日,紐約原油期貨價格收于每桶37、59美元。有人擔心,低油價可能致使對新能源的投資放緩。

能源專家指出,不可再生能源的屬性決定廉價時代將一去不返,能源結構調整、節能減排勢在必行。

專家表示,對于中國這個耗能大國和人均資源小國來說,開源不節流,多元化的能源戰略從長遠來看也只是治標之舉。能源危機、氣候危機,21世紀越來越明顯地影響世界社會和經濟的兩大事件,讓世界各國幡然醒悟,解決能源問題和氣候問題,治本之策還在于節能降耗。

據估計,中國節能的潛力有60%在工業部門。中國石油利用的經濟效率遠遠低于發達國家,用油設備的效率也低于國外,節油潛力很大。

隨著經濟社會的發展,電力在能源總體中的地位和作用越來越重要。據了解,2016年,國家將繼續對傳統煤電項目實施“上大壓小”,計劃關停小火電機組1300萬千瓦。相關數據顯示,到2016年10月,小火電機組累計關停3210萬千瓦,已實現“十一五”規劃近2/3的目標。

深刻把握國際能源格局變化新形勢

能源是支撐國民經濟和社會發展的重要戰略物資。目前國際能源格局正在經歷著一場深刻的變化。

一方面,現有的能源生產消費格局正在發生著歷史性的區域變化。從消費上看,能源消費重心正在從西方發達國家向亞太地區轉移,尤其是很多發展中國家的能源消費增長迅速。從生產上看,能源生產日益多元化,雖然歐佩克仍掌握著全球石油供給的主動權,但北海、非洲和墨西哥灣的石油勘探和開發也在加速進行中。即便如此,事實和研究結果仍表明國際石油生產的峰值時刻即將來臨。

另一方面,新能源開發已展露黎明前的曙光,能源供給結構即將進入下一個能源替

代的發展周期。目前,在世界范圍內,油砂、重油、煤層氣、天然氣水合物等非常規油氣資源,風能、太陽能、氫能等新能源和可再生能源的開發利用等都取得不同程度的進展。其中,前一個變化來源于國際范圍內區域經濟增長中心的轉移,而后一個變化則來源于現有主導能源供給保障程度的下降和環境保護的壓力。 這樣一種能源格局的變化導致各國在世界范圍內對能源資源的爭奪日趨激烈,同時也加快了能源領域的技術開發步伐。在這一背景下,中國作為新崛起的發展中大國,工業化、城鎮化進程明顯加快,能源需求進入高增長時期,而中國的能源供給結構長期以煤炭為主,不但從總量上不能滿足國民經濟發展的需要,而且帶來嚴重的環境污染。根據Bp公司的能源統計數據,與世界發達國家和世界平均水平相比,我國一次能源消費結構中煤炭所占比重較世界平均水平高出41、1個百分點,石油和天然氣較世界平均水平分別低15、4和20、1個百分點。由于國內優質能源石油、天然氣的供給保障能力低,目前我國的原油對外依存度不斷提高,已經接近50%。同時,能源消費(主要是煤炭)是導致中國空氣污染的主要原因之一。我國空氣中約70%的二氧化碳排放、90%的二氧化硫排放和67%的氮氧化物排放來自于燃煤。幾乎所有的煙塵排放也來源于此,占到總懸浮顆粒無污染(TSp)的一半以上。

這種相對落后的能源消費結構、高度的石油對外依存度和能源消費的高污染,不但導致我國資產價值體系潰損,生產和生活成本不斷上漲等一系列嚴重問題,而且在全球氣候變化的國際談判中遇到更大的壓力,長期來看,對我國的工業化進程也會產生制約作用。因此,千方百計解決國家能源安全這一具有長期性、戰略性的重大問題顯得尤為緊迫。

在國際能源市場和國家能源供應保障體系中,能源企業的作用是第一位的。能源企業能不能把握住這一格局變化的歷史性機遇,不但決定著企業的生死存亡,而且對一個國家的長期經濟增長和國際競爭力起著重要的影響。以Bp、埃克森、殼牌等為代表的國際大石油公司憑借著資源、技術和管理等方面的優勢,不但在過去的近百年中主導著國際能源市場的發展,而且近年來加快了進軍新能源和可再生能源領域的步伐。

中國能源企業是國際市場的后來者,在資源獲取、技術和管理等方面,與上述大公司相比都有不小的差距,如果再將企業資源投入新能源的開發有可能會更加力不從心。但是,我們也應該看到,這一格局的變化對于中國能源企業而言不僅僅是風險,更潛伏著巨大機遇。龐大的國內需求為企業提高規模經濟效益,提高管理能力和加快技術進步提供了空間,新能源的開發縮小了國內能源企業與國際大公司的差距,因為這一領域處于起步階段,技術水平差距相對較小,為我國企業在未來競爭中轉被動為主動提供了一次難得的機遇。

面對機遇與挑戰并存的歷史時刻,被動應對只能意味著放棄發展的主動權,成為跨國能源公司的附庸甚至被淘汰出局,國家的能源安全無從談起,經濟命脈也將落入他人之手。反過來,主動應對則意味著在競爭中牢牢把握發展的機遇,將企業的競爭力建立在對環境變化的適應能力上,這樣的競爭力才是有生命力的、可持續的。歷史經驗已經證明,能否主動、敏銳而準確地判斷形勢,進而作出正確的戰略抉擇,是抓住機遇、實現可持續發展的重要前提和基礎。

作為國有重要骨干企業和國家石油公司,中國石油集團提出建設綜合性國際能源公司的戰略,正是對所面臨的新機遇、新挑戰和新要求的積極回應。這一戰略決策提高了企業關注世界能源發展趨勢,順應全球石油石化行業發展規律和趨勢的能力,有助于企業實現從傳統石油公司向面向未來的,具有國際競爭力的新型能源公司轉變,有助于為更好地保障國家能源安全,促進國民經濟又好又快發展作出更大的貢獻。

這一戰略的巨大意義更具體地體現為:

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目前，我國共有400多個資源型城市。資源型城市最大的特點，是以自然資源開發而興起，并以資源開采為主導產業的城市，資源的開采量和利用程度關系著城市發展的前景。但是，資源開采和供給的有限性與資源消耗和需求無限性的矛盾，最終會造成資源的枯竭。資源枯竭不僅會給資源型城市經濟社會發展帶來致命打擊，也會直接影響其它類型城市發展，制約整個世界經濟發展。進入工業化中期，不少資源已經枯竭或正在走向枯竭，帶來了一系列經濟和社會問題，許多城市正在艱苦探索，努力尋找擺脫困境的新生之路，形成了各具特色的轉型之路。但不論采取哪種思路，都必須避免過去那種對資源的“大量生產、大量消費、大量廢棄和低產出”的傳統模式，走循環經濟之路，即“減量化、高效率、再利用、再循環”的良性增長模式。這對資源型城市經濟結構轉型、優化、升級尤為重要，更具有特殊的意義。

一、資源型城市發展循環經濟的基本途徑

1.要大力提高資源綜合開發和回收利用率。資源型城市作為資源的原發地，對資源的開發利用是否科學合理，不僅關系到資源型城市本身的發展，而且會直接影響到整個國家和世界經濟的發展。因此，資源型城市把好資源綜合開發和回收利用這一關十分重要。對礦產資源開發要統籌規劃，加強共生、伴生礦產資源的綜合開發和利用，實現綜合勘查、綜合開發、綜合利用；加強資源開采管理，健全資源勘查開發準入條件，改進資源開發利用方式，實現資源的保護性開發；積極推進礦產資源深加工技術的研發，提高產品附加值，實現礦業的優化與升級；開發并完善適合我國礦產資源特點的采、選、冶工藝，提高回采率和綜合回收率，降低采礦貧化率，延長礦山壽命。大力推進尾礦、廢石的綜合利用；加強對冶金、有色、電力、煤炭、化工、建材廢棄物產生量大、污染重的重點行業的管理，提高廢渣、廢水、廢氣的綜合利用率。

2.要大力提高資源利用效率。資源型城市是以資源的開發和利用而興起的城市，是典型的重化工業城市，產業結構成超重型，是資源消耗的重點地區。因此，加強對鋼鐵、有色、電力、煤炭、石化、化工、建材等重點行業的能源、原材料、水等資源的消耗管理，實現能量的梯級利用、資源的高效利用和循環利用，努力提高資源的產出效益。機械制造行業要從產品設計入手，優先采用資源利用率高、污染物產生量少以及有利于產品廢棄后回收利用的技術和工藝，盡量采用小型或重量輕、可再生的零部件或材料，提高設備制造技術水平。

3.要大力回收和循環利用各種廢舊資源。積極推進廢鋼鐵、廢有色金屬、粉煤灰、煤矸石、廢輪胎、廢電子產品、廢舊機電產品、包裝廢棄物等的回收和循環利用；支持機械等廢舊機電產品再制造；建立垃圾分類收集和分選系統，不斷完善再生資源回收、加工、利用體系。

4.要大力推進結構調整。資源城市經濟結構普遍不合理，成超重型結構，是造成資源浪費大、能源消耗高、環境污染的重要原因。近年來，資源型城市盡管加快了結構調整的步伐，但大多數城市還沒有實現結構的優化、升級。因此，必須按照循環經濟的要求，大力推進結構的轉型、優化、升級。首先要抓好產業結構的調整。當前，我國資源型城市傳統產業仍占主導，多數企業仍使用陳舊的設備、落后的工藝，生產加工“粗老笨重”的傳統產品，資源消耗大、浪費嚴重，附加值低。必須盡快改變這種狀況，利用先進技術、設備和工藝，提高產品的科技含量和檔次，促進產品升級換代，用高新技術改造傳統產業，發展高新技術產業。所有產業和產品，生產都要貫穿循環經濟理念，做到低消耗、低排放、少污染，能循環、可回收、再利用。其次，要抓好技術結構的調整。資源型城市發展循環經濟必須以先進的科學技術為支撐，用高新技術改造、提升和優化傳統產業。一是緊緊圍繞發展循環經濟，制定科學研究和技術創新規劃，加快發展生態科技，集中解決制約循環經濟發展的關鍵技術、重大裝備、新的工藝流程。二是大力發展高新技術產業。高新技術產業及其產品物耗低、能耗少，而且能生成新物質、新能源，潛力無限，效益巨大，應加快發展。三是加快傳統工業技術改造。面廣量大的傳統工業是高消耗、高排放的主體。應制定規劃，分步實施，下決心用新技術、新工藝對傳統工業進行改造，促使其升級換代，步入循環經濟軌道。四是加大資源再生技術的開發。產品深度開發和資源再生利用技術是發展循環經濟的關鍵，我們要加大投入，組織攻關，力求盡快有所突破。

二、資源型城市發展循環經濟的政策措施

資源型城市發展循環經濟，制定各種政策措施，必須要堅持以科學發展觀為指導，以優化資源開發、利用為核心，以提高資源利用效率和降低廢棄物排放為目標，以技術創新和制度創新為動力，采取確實有效的措施，積極加以推進。

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引言

鐵路信號系統，通常是由多種機電設備組成的復雜控制系統，對鐵路運行的安全、高效、快捷起著重要作用。為了更好的發現和診斷故障，保障鐵路安全、高效運行，因此研究開發一種新型鐵路信號測試系統是十分必要的。信號設備是鐵路運輸的耳目，對行車安全關系很大。它分為信號、聯鎖設備和閉塞設備三類。為了保證設備質量，鐵路信號設備所命名用的器材和配件，必須符合部頒標準。當變更設備結構時，須經鐵道部批準。

一、對各類信號設備安全的共同要求

各種信號均須符合下列各項要求：①除與機車車輛發生直接相互作用的設備如車輛減速器、限界檢查器等以外，信號設備的任何部門不得侵入現行國標GB146-59規定的建筑接近限界（包括曲線部分的加寬）。②所有信號設備的安裝，均須符合批準的安裝標準圖和設計圖的要求。③信號設備的聯鎖關系，必須與批準的聯鎖圖表一致，并滿足《鐵路技術管理規程》的要求。④各種基礎或支持物不應有影響強度的裂紋，安裝穩固，其傾斜限度不得超過10mm。信號機柱應垂直安裝，其傾斜限度不應超過36mm。⑤各種信號設備的機械部分和電氣特性，都應符合規定的技術標準。⑥對設有加鎖、加封的信號設備，均應加鎖、加封或裝設計數器。⑦鐵路信號設備及其電路，應保護在發生故障時導向安全，以免出現危及行車安全的后果。⑧凡與交流電源引入、架空線（包括架空線電纜接入）及軌道電路等外線連接的信號設備，必須設置外部防護設施（雷電防護、安全地線等）。⑨在交流電力牽引區段的防護要求：a為了保證人身安全，信號設備外緣距接觸網帶電部分的距離不得少于2m；b距接觸網帶電部分5m范圍內的金屬結構如信號機構、梯子、安全柵網以及繼電器箱箱體、轉轍握柄等均須接地。c同一設備接地時，嚴禁既接向牽引軌條或扼流變壓器中點，又接向專用地線。

二、對各類信號設備的具體安全要求

2.1對信號（裝置或顯示）的安全要求：①對信號的基本要求是顯示明確，有足夠的顯示距離，當發生故障時能給出最大限制的顯示，保證行車安全。②信號機（含表示器，下同）的顯示方向，應使接近的列車或車列容易辯認信號顯示，并不致被誤認為鄰線的信號機。信號機的顯示，均應使其達到最遠。曲線上的信號機，應使接近的列車能盡量不間斷地看到它的顯示。③各種信號機及表示器的顯示距離，在正常情況下應符合下列規定：a.進站、通過、遮斷、防護信號機，不得少于100m；b.出站、進路、預告、駝峰、駝峰輔助信號機，不得少于400m；c.調車、矮型出站、復示信號機，容許、引導信號機及各種表示器，不得少于200m；在地形、地物影響視線的地方，進站、通過、預告、遮斷、防護信號機的顯示距離，最少不得少于200m。④各種信號機開放后，均應按《鐵路技術管理規程》規定的條件，在列車或車列運行的適當時期及時關閉，若恢復定位狀態。⑤進站、出站、進路、通過和防護信號機的燈光熄滅、顯示不明或顯示不正確時，均應視為停車信號。⑥色燈信號機的機構及燈光配列形式，應符合規定的標準。以兩個基本燈光組成一種信號顯示時，應在一條垂直線上，并應有一定的間隔。由兩個同色燈光組成的一種信號顯示時，其顏色一致。⑦同一機柱上有幾塊臂板時，各臂板的顯示方向應一致，動作角度互相偏差不得超過5°。在關閉狀態時，主臂板和通過臂板應水平，上下誤差均不得超過2°角。開放信號時，臂板開放角度為40~70°。2.2對聯鎖設備的安全要求：為保證站內的列車運行、調車作業安全，站內正線、到發線上的道岔，及聯鎖區范圍內的道岔，均須與有關信號機聯鎖。區間內正線上的道岔，也必須與有關信號機或閉塞設備聯鎖。①各種聯鎖設備均須滿足下列安全、要求：a.當進路上的道岔開通位置不正確、或敵對信號機未關閉時，防護該進路的信號機不能開放；信號機開放后，該進路上的有關道岔不能扳動，其敵對信號機不能開放。b.正線上的出站信號機未開放時，進站信號機不能開放為通過信號；主體信號機未開放時，其預告信號機不能開放；色燈復示信號機應保證不間斷地檢查主體信號機的開放條件。c.裝有轉換鎖閉器、電動或電空轉轍機的道岔，當第一連接桿處的尖軌與基本軌間有4mm及其以上間隙時，不能鎖閉或開放信號機。②電氣集中聯鎖設備還應保證下列要求：a.當機車車輛通過道岔時，該道岔不能轉換。b.向有車占用的線路排列列車進路時，有關信號機不能開放。c.能監督道岔是否被擠，并能在擠岔的同時，使防護該進路的信號機自動關閉。d.在控制臺上應能監督線路和道岔區段是否占用、進路的開通與鎖閉狀態，復示有關信號機的顯示等。③電鎖器聯鎖設備應保證：車站值班員能控制與監督接、發車進路的排列、信號機的開放與關閉等。

三、對閉塞設備的安全要求①區間內正線上的道岔必須與閉塞設備聯鎖

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（一）完善政府管理體制

石油天然氣是關系國家經濟命脈的行業，政府無疑必須在其中發揮重要作用。要集中分散在各政府部門的職能，將仍保留在企業中的行政職能分離出來，建立綜合的能源政府管理部門，并根據行業發展的要求建立相應的監管機構，將政府的政策制定職能與監管職能逐步分開，按照依法監管的原則建立現代監管制度，逐漸淡化行政審批等行政管理職能，在進行經濟監管的同時，增強技術、安全、環保等社會監管手段。根據我國石油天然氣行業所處發展階段、資源狀況和市場特征，政府的職能應主要體現在：制定宏觀發展政策；在建立國家能源管理體制的基礎上，實行石油戰略管理；針對石油天然氣行業制定有關促進競爭和反壟斷的政策和法規，保證市場的公平有序競爭，使企業成為真正的市場競爭主體；根據上下游各環節的技術經濟特點，采取不同的監管機制，在競爭性環節放開競爭，進行市場準入和價格管制等，在自然壟斷環節實行政府管制；發揮規范、協調企業行為和督促企業自律的作用；進行市場預測和提供信息服務等。

（二）打破行政壟斷和市場分割，培育有效市場競爭

石油天然氣行業應深化市場化改革，引入競爭機制，建立與健全市場機制。主要包括放松市場準入，逐步放開終端銷售市場；打破地域壟斷，積極培養市場主體；從開放、完善和規范市場入手，制定市場規則，形成合理的、有序的競爭格局；鼓勵其它社會資金進入流通領域，營造健康有序的市場環境；充分運用市場經濟手段，如建立國內石油現貨和期貨交易市場，以達到發現價格、規避風險、跟蹤供求、調控市場的目的，合理引導石油天然氣的生產、經營和消費。

應根據行業發展階段和上下游各環節的技術經濟特點，在我國石油天然氣行業有序引入競爭。具體來說，上游石油天然氣資源開采環節在實行許可證制度的基礎上，引入競爭，這樣有利于打破資源的區域性壟斷，促進企業增加勘探投入，增加石油天然氣資源儲量，提高開采效率；下游銷售環節，特別是加油站是競爭性市場，應加大放開競爭的步伐，并通過安全、技術和環保標準等手段維護市場競爭秩序；從管道運輸環節來看，天然氣管道運輸環節具有一定的自然壟斷性，特別是我國的天然氣產業還處在發展初期，管網非常薄弱，大部分生產者和用戶之間都是單線聯系，而且需求規模有限，還不具備歐美國家那樣廣泛引入競爭的條件，應該逐步引入競爭，可首先實行管道運輸特許經營權的公開招標制度，引入市場競爭；同時，實行運輸與銷售分離，加強對管道運輸定價的監管。石油管道運輸與天然氣管道運輸有所不同，石油管道可與其他運輸工具平行競爭，其壟斷性要比天然氣管道弱，但由于我國所處發展階段及石油戰略的重要地位，且管道建設仍非常不足，國家仍有必要加強對管道建設的投入和監管。

（三）劃分自然壟斷業務與競爭性業務

石油天然氣行業是由開發勘探、管道運輸和終端銷售等多個環節組成，各環節的性質不盡相同。總的來說，除管道運輸因其網絡特征而具有自然壟斷性質外，其它各環節從經濟學角度來說應該是競爭性的。而我國的現狀是這兩種業務混合在一起參與市場競爭，這對于形成公平的市場競爭秩序極其不利。一方面，企業會憑借優勢地位將壟斷延伸到競爭性環節；另一方面，會導致“交叉補貼”的長期存在。

從國際經驗看，為在具有自然壟斷業務的行業改革時創造公平競爭的環境，各國都在改革之初嚴格界定石油天然氣行業的非自然壟斷環節和自然壟斷性環節，并將這兩種業務根據改革的進程逐步分離。如美國的天然氣行業改革就是從分離銷售與管道開始的。首先，聯邦能源規制委員會要求管道公司把天然氣運輸與其他各種服務（主要是銷售）分離，規定消費者可以從任一生產者處購買天然氣，生產者也可以直接向最終用戶和批發商賣氣，生產者之間展開爭奪用戶的競爭。其次，要求管道公司公平地提供管道服務。盡管天然氣產業上下游已經形成了競爭市場，但是，由于管道運輸具有一定的自然壟斷特性，聯邦能源規制委員會要求管道公司對所有的市場參與者提供非歧視性的管道運輸服務。

應借鑒國外改革的經驗，根據我國行業特征和發展階段，逐步將自然壟斷性業務從競爭性業務中分離出去，競爭性業務放開市場準入，建立公平有序的競爭秩序，形成多元化發展的格局；而在自然壟斷性環節加強監管，防止濫用壟斷優勢，確保管道運輸的安全和穩定，保證對第三方提供非歧視性管道接入，保證整個市場的公平競爭；在有條件的情況下可引入一定程度的競爭，如可由兩家國有企業競爭經營，以最大程度地降低壟斷造成的效益損失。在嚴格區分自然壟斷業務與競爭業務的基礎上，應該對不能獲得正常經營利潤，具有普遍服務性質的環節形成合理的財政補貼機制，避免因行業內的交叉補貼而擴大壟斷的范圍。

（四）投融資體制改革

我國石油天然氣還處在發展階段，需要大量資金投入，而石油天然氣行業又具有投入周期長，見效慢，風險大等特點。我國在計劃經濟體制下形成的投融資體制已經遠遠不能滿足石油天然氣改革和發展的需要。因此，完善投融資體制，建立投資風險機制，形成包括外資和民間資本積極參與的多元化發展格局，對于我國能源安全保障和可持續供應具有重要意義。

要改變過去由政府決定和主導投資的方式，政府在投資領域的角色應是制定行業發展規劃，公布投資信息，協調國家級的投資項目；對關系到國計民生重大項目適當進行投資，但這些項目的投資決策應充分科學化和民主化，且不一定由國有企業獨資經營；同時，抓緊制定和規范我國天然氣企業境外投資監管制度。至于具體的投資活動應由企業自主決策，鼓勵多渠道，包括在國內外資本市場上籌集資金的方式，加大石油天然氣勘探、開發、管道運輸的投資；鼓勵各種資本通過參股、控股、合資、合作等形式參加我國石油天然氣建設，逐步推行投資主體多元化；鼓勵能夠發揮我國比較優勢的石油天然氣企業對外投資，支持具有競爭力的天然氣企業跨國經營，并在信貸、保險等方面予以幫助。

（五）價格體制改革

價格的市場化改革往往是各行業改革的攻堅環節，它要求市場競爭的局面初步形成，有相應的體制環境和配套條件，如在自然壟斷領域就要求有發達的管網作保證，而這些在我國現階段基本不具備，因此不能操之過急，應根據我國石油天然氣行業的發展階段和行業特點制定相應的價格市場化道路。

1.完善與國際價格接軌的辦法，促進石油價格機制的形成

從長遠看，國內石油價格改革的最終目標是放開價格，由市場競爭形成。但在競爭性市場結構尚未建立，市場競爭還不充分的條件下，完全放開價格不現實。近期改革的重點應是進一步完善石油價格接軌，接軌的原則是：一是有利于充分發揮市場配置資源的基礎性作用，價格的確定要反映市場供求變化；二是適應加入WTO后市場逐步開放的要求，堅持與國際市場接軌；三是以企業為主體，國家適度管理；四是多種機制減少價格波動。石油價格的市場化改革可先在成品油環節突破，并帶動其它環節的價格市場化進程。

2.以供求關系為基礎，兼顧能源比價，形成合理的天然氣價格機制

天然氣定價機制改革應按照發展階段和行業特點，循序推進市場化進程，保障投資者的合理回報。改革初期，政府應確定管輸價格，可以采取社會平均回報率或略高的投資回報率，以吸引多種資金進入，擴大管網規模；逐步放松對天然氣行業其它環節的價格的管制，鼓勵供求雙方制定包括“照付不議”條款在內的長期供氣合同；還應與可替代能源(如燃料油、柴油、LNG等)價格和物價指數掛鉤，以鼓勵天然氣消費。改革后期，應逐漸在上游引入競爭，允許第三方進入天然氣管輸網絡，創造競爭的市場環境，在條件成熟時政府不再監管天然氣井口價，但對管輸價格仍然嚴格監管。

（六）現代企業制度建設

石油天然氣行業國有企業改革與重組應以建立現代企業制度為目標，建立合理的公司治理結構，實現責權利相統一和所有權與經營權徹底分離，完善經營機制，提高核心競爭力。同時，建立有效的激勵和懲罰機制，特別是在投融資領域，實行法人負責制，研究出臺一系列優惠政策，支持并推動企業減員增效，處理不良資產。

由于國有經濟在石油天然氣行業中占主導地位，為推動改革的順利進行，必須探索國有資本的多種實現形式，實現產權多元化。其中，股份制是優化國有經濟的有效方式之一。國有資本通過股份制可以吸引和組織更多的社會資本，從而放大國有資本的功能，提高國有經濟的控制力、影響力和帶動力，并促進產權多元化的形成和市場化改革進程。

二、政策建議

（一）健全法律法規體系

應從法律保障我國能源安全角度出發，制定國家層面涵蓋整個國民經濟的《能源法》；抓緊制定和修訂《反壟斷法》、《反傾銷反補貼條例》、《保障措施條例》等維護公平競爭、整頓和規范市場經濟秩序的法律法規；加快制定《石油法》和《天然氣法》；為促進節能，應根據需要完善《節能法》，并加快制定《節能法》配套法規和實施細則，引導和規范全社會用能行為，其重點是制定《節約石油管理辦法》、《能源效率標識管理辦法》等。為保證法律法規的落實，應加強執法，完善法律法規的基礎上，健全執法體系，加強監督檢查，依法實施管理。

（二）制定綜合發展戰略

石油天然氣不僅與國民經濟各部門的發展休戚相關，而且內在聯系也非常強的行業，因此，在對國內外資源和需求變化進行科學預測的基礎上，制定長期的系統的行業發展戰略和政策措施，不僅對行業發展非常必要，而且還將促進整個能源產業的發展，對國家能源安全保障和能源可持續供應都有著重要的意義。石油天然氣行業的發展變化非常快，行業內外的經濟關系非常復雜，制定發展戰略應周全考慮，充分征求社會各界的意見，以保證政策的連續性、穩定性和協調性。

（三）管理機構改革

1.建立集中統一的能源管理部門

能源產業是關系到國計民生的國民經濟重要產業，涉及石油等國家短缺戰略物資、以及電網和天然氣網的建設和運行等國家經濟命脈，同時，能源內部各行業間的關聯性和互動性很強，這些決定了能源產業是一個綜合性很強的產業部門，其發展除了應遵循市場經濟規律外，還應有政府管理和協調。而我國目前的能源管理呈多部門分散態勢，綜合性和長遠性較差，為此，應借鑒北美經驗建立國家層面的集中的宏觀能源管理模式。這種模式比較符合我國能源大國的特點。應將分散在多家綜合部門的能源部門分離出來重新整合，將管理權集中，這能有效避免政府職能的重復及交叉；按照煤炭、石油、天然氣、電力、新能源和可再生能源分別設立專業性的司局，以加強對這些行業的發展戰略、政策目標、管理體制框架、法律法規的研究和制定。

2.建立獨立的監管機構

由于能源產業改革的特殊性及其廣泛存在自然壟斷性環節，發揮政府管理的作用是勿庸置疑的。但政府應該逐步從競爭性領域退出，進一步轉變職能，從“指令性管理”向“禁令性管理”轉變，這就要求將政策的制定與監管職能完全分開，建立獨立的國家級綜合監管機構和行業監管機構。

根據監管機構設置的原則及職能確定，設計了三個能源領域監管設置的方案。

第一種方案：建立獨立于能源主管部門的國家級綜合能源監管機構；國家級綜合能源監管機構下對網絡性質較強的行業（如電力、石油、天然氣）設單獨的行業監管機構。

第二種方案：國家能源主管部門內設立能源監管機構，并通過立法規定其獨立監管的權力，在監管機構下對自然壟斷性較強的電力、天然氣、石油單獨設立行業監管機構，這些行業監管機構是相對獨立的。

第三種方案：充分考慮現有能源管理機構的現狀和正在進行的改革，可考慮在現有能源管理格局下盡快建立自然壟斷性強的電力、天然氣、石油行業單獨的監管機構，按照權責對等的原則賦予這些機構真正行使監管的權力，并將能源局仍保留的相關行業監管職能盡快分離出來，歸入成立的行業監管機構，沒有建立獨立的行業監管機構的行業監管職能仍暫由能源局行使。

上述三種方案是根據不同的背景和目標而設計的，從真正實現政監分開，提高監管效率方面考慮，第一種方案是理想方案，也是最符合建立現代監管體制要求的模式；從現實性和可操作性角度考慮，第二種方案是現在應該采取的模式，但鑒于我國現有的能源管理格局，可先由第一方案起步，但過渡時間不能太長。需要強調的是，這三種方案都是在國家和地方設立相應的監管機構，即都在省一級也建立相應的政府主管部門、綜合監管部門或行業監管機構（個別行業可根據情況需要在區域一級設立相應機構，如區域的電力監管機構）。其中地方成立的監管機構，職能相對獨立，權限也較大，且隨著改革的深入，具體監管的實施應主要放在地方監管機構，但地方級的機構都接受國家相應機構的管理或監督；不管采取何種方案，都應在明確各自隸屬關系和職能劃分的基礎上，處理好國家能源主管部門、國家級能源監管機構、行業協會及各地方相應機構的關系；在發揮能源主管部門和能源監管機構作用的同時，逐漸加強行業協會在能源協調發展和社會監管中的獨特作用，以促進監管的公開透明，提高監管效率。

（四）建立石油安全保障體系，確保可持續供應

我國石油供應的不安全性體現在多個方面，對外依存的增大、企業石油庫存量過低、國家石油戰略儲備尚未建立、石油進口外匯支出逐年增加、進口通道安全性變差、國內石油價格過分依賴國際油價、國際石油地緣政治的重大變化等等都對中國獲得穩定、可靠、安全的石油供應產生影響。我國石油供應既存在價格急劇變動的經濟風險，也存在石油供應階段性、部分性供應中斷的隱患，因此，完善石油安全保障體系應成為我國能源發展戰略中的重要內容。

1.多種方式保障石油安全

為確保經濟的穩定發展和能源的安全供應，必須采取多種途徑利用國際能源資源和市場。現在盡管世界區域性紛爭不斷，但經濟手段仍是解決能源領域的主要途徑，我國還是應充分發揮經濟杠桿的作用，遵循市場規律，主動出擊，在全球性的石油資源爭奪中逐步占據有利位置，不再受制于人。但世界的復雜形勢也要求我們有應對策略，未雨綢繆，在主要運用經濟手段時，必要時結合使用多種辦法保障我國的能源安全。隨著我國實力的增強及國際地位的提高，保障石油安全應該日益與國家的政治、經濟甚至是軍事緊密聯系起來，國家應增強外交活動中對能源領域的關注度及目的性，在國家層面對開放性能源政策實施統一指導和協調，建議與俄羅斯等能源大國建立穩定的能源合作雙邊機制。

2.立足國內，利用國際市場

總體而言，應該立足國內、面向世界，解決我國石油供應不足的問題。首先，應立足國內，一方面要在提高經濟效率的前提下，充分挖掘國內能源生產能力，加大對國內油氣資源勘探的投入，增加海洋油氣資源勘探的投入，大力發展油氣生產。另一方面，應改善我國能源結構，形成我國多元化能源結構，特別是充分利用可再生能源，發展石油替代能源；大力實行節油，發展石油高效利用技術，提高石油利用效率。同時，應加強西部能源的開發，提高開發和利用西部能源在保障我國能源安全中的戰略地位。

在加強我國油氣資源勘探和開發的同時，要充分利用國際市場，多方位開拓油氣供應渠道。隨著經濟實力的進一步增強，中國已有能力在國際市場上調整石油供應安全戰略。應盡快確定成本較低和較為可行的能源供應方案，盡可能經濟、合理地利用國外能源資源。可通過對海外石油勘探開發給予積極的扶持政策，如對運往國內加工利用的海外份額油取消或優先獲得進口配額和許可證，建立海外石油勘探開發基金和信貸支持等，并對份額油的進口免征進口稅等辦法推動有實力的企業走出去，建立海外油氣生產基地，以減少對國外的直接依賴，降低能源供應風險。

3.加強能源安全評估和預警體系建設

我國石油不安全性主要集中在石油行業，既存在價格急劇變動的經濟風險，也存在石油供應階段性、部分性供應中斷的風險。應該建立一套保障能源安全的全面、系統和完善的機制，包括密切關注國際能源發展態勢，全面評估我國的能源狀況，監控我國能源發展變動情況，并對可能出現的能源危機做出預警反應，相應采取應急措施等。應全面分析在哪些情況下我國可能發生能源危機，根據國內外能源形勢適時判斷可能發生危機的嚴重程度，進行能源安全評級（可有不同的評級方法，如可按程度不同采取“藍”、“綠”、“黃”、“橙黃”、“紅”的警示），并針對不同級別的能源危機設計系統的應急方案。這樣既可以保證我國在突發事件發生時從容應對，又不至于在出現一般性的國際市場價格波動或暫時性的國內供求矛盾時采取過急措施而導致國民經濟遭受重大損失。

4.完善油氣儲備體系

建立油氣儲備是世界各國通行的解決能源安全的重要舉措，其中石油是最主要的戰略儲備物資。20世紀70年代兩次世界石油危機使一些石油消費大國紛紛響應由經合組織(OECD)1974年設立的國際能源機構(1EA)所制定的石油儲備標準，建立起由政府控制的國家戰略石油儲備。與此同時，西方國家的石油生產銷售商也擴大了各自企業的石油儲備能力，這使得這些國家在能源安全方面應變能力大大加強，并藉此給其他國家施加更大壓力。而我國對進口石油的依賴度不斷上升，進口石油又主要來自局勢動蕩的中東地區并且要通過漫長的海上運輸線，石油的持續供給存在一定的不確定性。為防止突發事件導致我國能源供應的中斷，建立我國的石油戰略儲備勢在必行。應結合我國國情，借鑒國際成熟經驗，組成國家級的專門機構，并由國家作專項資金安排，確保石油儲備的戰略性、統一性、安全性；科學確立戰略石油儲備的水平，合理安排儲備基地的布局，建立有效機制促使企業積極參與石油儲備工作，逐步形成“實物儲備與產地儲備相結合”，“國家為主、分級儲備、官民結合”的儲備體系；隨著科學技術在石油天然氣中的作用日益顯現，技術儲備也應逐漸成為油氣儲備體系中的重要內容，以使我國能在發生石油安全危機時能啟動技術儲備從容應對；應完善石油市場體系，盡早使國內油價與國際油價真正接軌，采取國際通行的市場手段，如石油期貨交易等緩沖石油危機的壓力。

（五）提升石油天然氣在能源結構中的地位

隨著我國經濟和社會的發展，現代經濟工業部門的不斷崛起，我國對石油天然氣的需求將進一步上升，并將占能源進口的絕大部分。今后我國能源安全的焦點將集中在石油天然氣行業，它的發展將影響我國的能源安全和可持續性供應。多年來，我國的能源發展戰略都是將煤放在主導地位，這和我國的能源資源狀況及當時所處的發展階段有關，而且這種能源發展戰略也確實在我國制造業競爭力的形成過程中發揮了重要作用。但隨著國際能源形勢的變化，我國經濟實力的提升，經濟結構的戰略性調整的推進，以及環保對經濟和能源發展的制約日益顯現的背景下，調整我國的能源結構勢在必行。煤炭將繼續在我國經濟和能源發展中占據重要地位，但這并不是我們的最佳選擇，甚至是一種無奈的接受。隨著我國煤炭開發成本的提高以及煤質的下降，結合環境壓力綜合考慮，煤炭在能源發展中已沒有以往的優勢，石油天然氣在現代經濟中的地位將日益重要。一個處于現代社會的國家，沒有煤炭可以維持一段時間，但如果沒有石油，整個社會將立即癱瘓。因此，在強調煤炭的重要性的同時，應該提升石油天然氣在能源發展戰略中的重要性，雖然目前還不能取代煤炭在我國能源結構中的重要地位，但至少應該將石油天然氣提升到與煤炭同等重要的地位。其中石油與天然氣的重要性在性質上略有不同，石油的重要性是從國家能源安全的角度考慮的，而天然氣的重要性是作為一種上升勢頭非常好的清潔能源，將有可能成為我國調整以煤為主的能源結構的突破口。

（六）制訂經濟激勵政策

建立國家能源安全戰略固然要靠政府支持，但更為重要的是必須鼓勵其它資金參與，實現國家的能源發展戰略目標。為此，各國政府通過各種政策鼓勵和支持民間企業對有利于國家能源安全的投資、開發和儲備。主要通過增加低息貸款、貼息貸款、調節稅費、財政擔保和補貼、建立專用基金，以及加速折舊等多種方式對行業發展給予必要的支持。我國也可借鑒國際經驗制訂相應的經濟激勵政策，加快石油天然氣行業的改革和發展步伐。

篇8

二、行政事業單位財務管理存在的問題

(一)財務管理理念落后

目前,我國行政事業單位的財務管理受傳統計劃經濟的影響較深,財務管理、會計內部控制等工作不夠重視,對行政事業單位的財務管理工作僅僅停留在口頭上,財務管理人員的理論知識和業務能力不強。很多單位的財務管理方式粗放,管理者不了解財務管理的功能,不能正確的認識財務管理與會計核算的關系,有的將財務管理與會計核算混為一談,導致財務管理應有的監控功能難以正常發揮。

(二)預算編制不合理

有些單位漠視預算工作,有些雖然有預算,但預算沒有經過法定的程序進行批復。預算的編制時間倉促,編制方法落后,缺乏嚴肅性和科學性。另外,在預算的執行過程中存在一定的隨意性和盲目性,有的預算單位在資金使用中,支出申控制不嚴,超支浪費現象嚴重。有些單位隨意擴大開支范圍,巧立名目發放獎金,提高補貼標準,“專款不能專用”的現象時常發生,嚴重影響了專項工作的進展和資金的使用效益。

(三)國有資產管理存在問題資料來源于/

首先,國有資產產權不清晰,有些單位將資產視為“私有”資產,不履行資產的處置審批、評估、技術鑒定等程序,按照自己的意愿作價處理。隨意報廢、轉讓、損贈、轉讓經營使用權等現象時有發生,造成產權不清或產權糾紛。其次,國有資產流失現象嚴重,有些單位直接將經營收入作為單位的“小金庫”;有的則在出租、折股、聯營時將國有資產低估作價,轉移國有資產,將國家利益轉變為集體利益甚至個人利益。

(四)內部控制制度不健全

有些行政事業單位建立的內部控制制度不夠合理,缺乏可操作性,遇到問題時又強調靈活性,內部控制失去了應有的作用。崗位的設置和人員的配置不合理,有的會計出納職責不夠明確,存在工作職責交叉,互相缺乏監督的情況;有些單位出納兼任記賬、稽核,檔案保管等工作,沒有做到不相容業務的分離,未能履行相互牽制的原則。會計事前、事中、事后審核監督也不嚴格,特別表現在支出報銷憑證審核不嚴格。

(五)財務管理人員素質不高

行政事業單位財務管理工作者的理論水平和業務能力以及職業道德都有待進一步提高,有些財務管理人員是直接從原職工中挑選從事財務工作,根本沒有經過專業理論的系統學習,專業技能不強,業務素質不高。個別單位財會人員不能與時俱進,不懂財務制度,對于報送財政部門的財務報表都采取“倒軋”的方法,歪曲了部分行政事業單位的財務狀況。

三、完善行政事業單位財務管理的對策

(一)完善預算編制

在預算管理上貫徹預算計劃、編制、執行、評價并重原則,逐步建立一套制度化、規范化、科學化的預算管理體制,從源頭上為預算執行的有效性提供保證。具體的做法是:科學合理的編制部門預算,大力推廣零基預算的編制方法,要進一步細化收支項目,落實政府收支分類改革措施,一定程度上保證預算與實際水平相符合;預算編制部門要細化預算編制與批復,建立和完善預算支出標準,提高預算編制水平;嚴格區分基本支出和項目支出,在項目支出的管理上,建立專項支出項目庫,規范和強化預算約束力;加強專項資金的管理和控制,做到專款專用、專項管理。

另外,行政事業單位財務部門要結合本單位的特點,優化支出結構,對支出結構進行科學的論證與分析,加強對于資金使用前的預測,重視對使用效益的分析。行政事業單位的性質決定了其要擴大事業性支出的比例,一定程度上減少管理性質的消耗支出,對消耗性的支出控制在限額以內。在預算執行上必須嚴格按預算批復有計劃組織收入、安排支出,逐步杜絕隨意修改預算,追加預算的做法,建立健全科學評價體系,為管理決策提供科學依據。

(二)規范會計核算行為

行政事業單位要加快國庫集中支付的轉軌,利用現代信息和計算機技術,建立完善資金支付動態監控系統,并作為國庫集中支付監管機制的技術支撐,促成財政資金支付使用信息的對稱,使財政部門掌握和了解財政資金支付使用的有效信息,改變傳統資金監督管理模式,實現資金監督管理從事后查賬到事前預測和事中監督的重大轉變,全面提升財政監管水平。另外,完善具體的會計工作,加強對國有資產的購置,使用,處理等全程的監督,也能一定程度上確保國有資產的安全與完整,保證資金的使用效率。

行政事業單位的財務管理的核算功能,可以借鑒成本會計在企業中的運用。目前,在行政事業單位中,應用成本會計的某些方法可以達到控制費用支出,衡量各部門工作效率的目的。一是,期末結轉時,對應收、應付及預收預付會計事項,一律按照權責發生制原則調整入賬,對固定資產計提折舊,由使用資產部門負擔,利用會計資料對單位各部門工作及費用作出成本與效益分析。二是,行政事業單位內部各部門的費用分攤,由于各部門的工作性質和任務各不相同,有些部門的工作是替其他部門服務的,就必須相應的將其費用分攤給其他部門負擔,服務部門費用的分攤,理論上應該按受益部門的受益程度采取“交互分配法”來計算,如水電費、工資及津貼等。

(三)加強審計工作

目前,行政事業單位財務管理中一定程度上不存在違法違紀的現象,有必要加強審計工作。首先,可以進行一次全面的調查,建立行政事業單位的數據庫系統,即對每一個單位的人員數量及編制、機構的職能及設置、行政性收費項目和標準,是否存在違法違紀的行為等進行記錄。在審計方式上可以選擇實施重點審計,在前期充分調研的基礎上,選擇不合規范的單位進行重點審計,這種審計要形成制度,每年分次進行,而不是應付上級下達的任務,也不能走過場。在實施審計的過程中,要注重審計技巧,減少指令性的計劃,對于出現的問題要及時向上級審計機關報告。資料來源于/

其次,行政事業單位內部要加強經濟效益審計,行政事業單位應該建立健全內部審計監管機制,提高審計機構和審計人員的綜合素質。審計人員單位生產經營的基本情況、預算的編制及執行信息進行深入的調查了解,要以審計證據為基礎基礎,客觀公正的對預算管理情況做出客觀評價。同時,將審計的過程逐步前移至預算全過程,實行定期審計、連續審計,加大審計密度和力度,將審計重心由結果審計轉變到更多地關注過程監控,加強對預算過程中效益的監控和對過程。

(四)規范內部控制,實現有效監督

行政事業單位內部各部門要定崗定責,明確分工,堅持不相容職務的分離,貫徹互相牽制的原則,真正實現內部控制的作用。財務部門要做到會計和出納不能一人兼任,印章和支票等分開保管,出納人員不兼任稽核、會計檔案管理和收入、支出、費用、債權債務賬目的登記工作等。在財政國庫集中支付制度轉型后,在各預算單位重新分設會計和出納,單位內部按不相容職責相分離的原則,形成不相容的崗位之間、業務部門與財務部門之間、單位管理者與財務之間、管理者與個人之間的相互牽制與控制。

另外,實施有效的監督機制,建立內部監督與外部監督相結合、經常性監控與專項檢查監督相結合的監督機制。行政事業單位要定期公布單位的財務情況,實行政務公開制度,接受單位員工與社會的監督。上級管理部門、財政、審計、稅務等部門各司其職,加強對行政事業單位的經常性監控與重點檢查監督,對違法、違規行為依法進行處理。監督檢查的重點可以放在以下幾個方面:以《會計基礎工作規范》為會計基礎工作的基本衡量標準和依據,對會計工作質量進行監督;對行政事業單位的財務管理人員進行定期或不定期的考試、考核,不斷提高其業務素質;進一步規范行政事業單位的財務管理工作,對未按規定設置會計賬簿、單位私設會計賬簿和賬外設賬的單位,依照有關規定從嚴進行處罰。

篇9

法國著名刑法學家安賽爾指出:“刑事政策是由社會,實際上也就是有立法者和法官在認定法律所要懲罰的犯罪,保護‘高尚公民’時所作的選擇。”[1]因而,如何通過優位選擇刑事政策指導刑事立法和刑事司法防控犯罪就成為決策者首先必須需要考量的問題。但用來指導刑罰的刑事政策并非凝固不變,于是,“如何調整刑罰以適應刑事政策的變化成為各國立法者的重要課題。這也是‘刑法之刑事政策化’,是現代文明的表現,是刑法現代化的表現。”[2]當前世界范圍內刑罰結構如美國的刑事政策一樣表征為“輕輕重重,以重為主”的犯罪防控模式,“‘輕輕’就是對輕微犯罪的處理比以往更輕,即輕者更輕。‘重重’就是對嚴重犯罪的處理比以往更重,即重者更重。”[3]在我國,無論是決策者還是理論工作者都傾向于采用“寬嚴相濟”一詞作為我國相應刑事政策的表述。寬嚴相濟的刑事政策由官方首次提出是在2005年12月5日的全國政法工作會議上,按照學者的理解,寬嚴相濟的“寬”是指寬大、寬緩和寬容,表現為非犯罪化、非監禁化和非司法化;而“嚴”是指嚴格(即法網嚴密,有罪必罰)、嚴厲(即刑罰苛厲,從重懲處)和嚴肅(即司法活動循法而治,不徇私情);所謂‘濟’,則具有救濟、協調與結合三層含義。[4]我國臺灣地區政府在2002年通過“刑法”修正草案后也正式宣布,未來將推行“寬嚴并進的刑事政策”,并希望這套嶄新的刑事政策能帶領臺灣社會走向二十一世紀美好的未來。[5]

應當說單純的“輕輕”抑或“重重”,都因過于片面而不能成為我國犯罪防控的基本刑事政策之理想模式。從罪刑配置的向度而言,單純的“輕輕”可能造成刑不壓罪,而單純的“重重”則可能導致刑罰過剩。我國就有學者指出:“強調嚴刑重罰的重刑化說與主張刑罰趨于輕緩的輕刑化說,均未從整個犯罪與刑罰的平衡關系出發去評價犯罪社會危害性大小與刑罰輕重的對應關系。而且,均可能削弱公眾對刑法的尊重。”[6]而“寬嚴相濟”刑事政策由于是結合兩種極端治理手段而有可能導致“該重而輕,該輕而重”,而只具備相當程度的現實合理性。據此,和諧社會的構建應提倡懷柔的刑事政策,作為革新我國現行犯罪控制模式的發展路徑,并以其作為根本導向而使刑罰結構的構建更為具備科學性和合理性。所謂懷柔,意味著運用某種精巧微妙且靈活變通的刑治之術結合心理學等其他學科的研究成果以使犯罪人改惡從善而達到防衛社會的目的,而非對犯罪人直接給予正面打擊,其旨趣在于提倡“善治”反對“暴治”,推崇法律威信而非政治威信的社會控制,其以寬厚仁愛的儒家思想為載體與國內現階段倍受推崇的以刑去刑為表現形式的常規性嚴打政策針鋒相對。因為嚴打政策是以暴制暴的鎮壓方式實施的權宜之計,而且會讓人感覺有苛政猛于虎之嫌,為避免國民誤解法律純粹是決策者的社會工具。在和諧社會語境下,提倡懷柔刑事政策能夠體現執政者民主和仁善執政理念,有利于國家長治久安和社會穩定有序。

一、懷柔刑事政策提倡之理論基礎

懷柔刑罰政策的提出主要基于道義、法治和三個方面的理由。

第一,謙抑精神下通過慎刑維護國民自由是其道義基礎。謙抑,顧名思義,即為謙和、節制之意。刑法的謙抑性,意即刑法在介入社會生活時,應當盡可能地控制其介入廣度和深度,合理規定刑事處罰范圍與處罰程度。[7]謙抑精神的產生是現代社會法律文明有機的內在自發演進使然。然而現代社會當中的在刑事政策指導下的刑罰卻步入誤區,表現為盲目強調功利價值取向而導致刑罰自由保障機能嚴重缺失。但“在現代社會,人不或多或少侵犯他人就不能生存下去,因此,各人在某種程度上必須相互忍耐他人的侵犯。如果對所有的侵犯都禁止,反而容易阻礙個人的自由活動。”[8]而且,社會性是犯罪的根本屬性,絕對沒有犯罪的社會是不存在的,這就需要作為指導刑罰抗制犯罪的國家態度的刑事政策契合謙抑精神,需要刑罰理性地而有效地對抗犯罪,同時始終如一地以維護和擴大國民自由為最終目的,謙抑精神下的慎刑強調的是“只要犯罪行為沒有超出每類型社會所規定的限界,而是在這個限界之內,它就是正常的”[9]。要保持政治的民主化程度和社會活力,刑罰只需要將犯罪率抑制在一定的限度和范圍內即可,同時需要立法者抱持容允的態度善待犯罪人,同時最大限度地給予國民自由以應有的關懷。懷柔刑事政策正是在這種道義基礎上提出來而作為國家指導刑罰抗制犯罪的策略方針。

第二,人道原則下通過慎刑保障國民權利是其法治基礎。符合人道原則的刑罰創制與運作都應當與國民的理性品質相符合,反映國民固有、基本的法感情是刑罰防衛社會時所不能逾越的界限。刑罰人道原則要求限制公權與捍衛私權同時并重。限制公權是指在國家刑權和國民權利的博弈中,為確保社會的有序狀態和國民基本自由,刑權行使的尺度應當受到約束和設限,用以防止刑事法律框架內的公權私有化而可能帶來的有辱人格或非人道處遇,并且通過公共機構的分權與制衡在限制權力的同時保持權力與受限權力之間的相互掣肘。“一個法律制度之所以成功,乃是因為它成功地在專斷權力之一端與受限權力之另一端間達到了平衡并維續了這種平衡。這種平衡不可能永遠維續下去。文明的進步會不斷地使法律制度失去平衡;而通過把理性適用于經驗之上,這種平衡又會得到恢復,而且也只有憑靠這種方式,政治組織社會才能使自已得以永久地存在下去。”[10]捍衛私權是指在任何時候人都只應作為目的,而不能作為實現其他目的的手段。“懲罰在任何情況下,必須只是由于一個人已經犯了一種罪行才加刑于他。因為一個人絕對不應該僅僅作一種手段去達到他人的目的,也不能與物權的對象混淆。”[11]刑權行使不能專橫地對待包括犯罪人在內的個人的合法權利,犯罪人在犯罪以后是應該受到刑罰的懲罰,但是并不能代表犯罪人應有權利就可以剝奪。“在公眾心目當中,犯罪必須受到懲罰。這是一件應當根據罪犯的個人情況和所處環境來決定的問題。雖然他的行為危害了社會,但是,他仍然是社會中的成員之一,不能像在人類早期社會中那樣,把他逐出法律之外。他仍然有權作為社會成員之一而得到適當的處理。這使他獲得了某種保障,因為刑事責任要比民事責任更深地涉及到個人自由之價值的問題。”[12]現代法治社會的存在和維系的基礎要通過限制公權和捍衛私權兩個向度體現人道原則。遵循人道原則的懷柔刑事政策所彰顯的正是刑事立法與司法活動中所表征出來的這種人文關懷主義的法律態度。

第三,寬容理念下通過輕刑尊重基本人權是其基礎。在社會,刑事政策具備寬容理念是實施的道德底線,逾越道德底線所創制的刑事政策很難具有合法性和正當性。寬容相對于個人品質而言,是理性主義下的一種普通國民內心的道德情感要求;相對于社會和制度品性而言,寬容則是視界內的一種針對普通國民甚至是犯罪人給予容忍的態度。也就是說,寬容理念不應僅僅體現在國民內心的道德情感方面,而更應體現在刑事政策指導下的刑罰設計和安排當中。社會客觀存在的寬容理念應當融入刑罰的制動之中并且培育成寬容的環境。寬容理念是立足于道德和人類的良知,強調刑罰在介入社會生活和人類行為領域時,應當注重基本人權的保護,關注對人性的尊重,同時注重刑罰的力度和強度要與人的容忍和承受能力相適應。邊沁對立法者確定的第一個目標就是要求立法者盡可能少用刑罰,刑罰應當寬和,他指出:“立法者如果希望鼓勵一個民族具有人性,那么他自己應該首先樹立榜樣。要求自己有義務對人的生命,而且對一切能影響人之感受的環境情狀,都給以極大的尊重。殘酷的法律會通過恐懼、模仿或培養復仇精神等使人變得殘酷。溫和的法律能使一個民族的生活方式具有人性,政府的精神會在公民中間得到重現。”[13]要提高國民對刑罰的尊重程度,無疑首先要求立法者和司法者自身要具備寬容的理念,確信他們的權威的延續最終取決于自已對寬容理念的不斷理解和遵從。“將來刑法是否可獲成效,取決于將來的刑事法官是否將歌德在‘馬哈德,大地之主’中所說的話銘刻心上,即:他應懲罰,他應寬容;他必須以人性度人。”[14]選擇懷柔的刑事政策作為刑事立法與刑事司法活動的指導方針,其所蘊含的寬容精神正可以成為實施的基礎。

二、懷柔刑事政策之提倡影響實然刑罰結構

第一,懷柔刑事政策所蘊含的謙抑理念影響實然刑罰結構。在法學理論中,刑法是一種強行法。因為其強制程度的極限化,刑法就成為所有其他法律規范得以真正實施的強力保證。[15]“刑法在根本上與其說是一種特別的法律,還不如說是對其他一切法律的裁定。”[16]刑法最后手段性和最低限度干預性正是貫徹謙抑理念的邏輯結果,而作為懷柔刑事政策所蘊含的謙抑理念得以彰顯刑罰作為社會統制措置中的一種外在制度化力量,應處于謙讓節制的立場。這就需要探求刑罰結構的功能變化以適應謙抑理念的要求。懷柔刑事政策所蘊含的謙抑理念無疑要求我國刑罰結構趨向緩和,需要立法者摒棄嚴罰化的思想而對刑罰結構作出相應的懷柔化調整,收縮法定犯罪圈和制裁網,并優先考慮其它各類非刑罰措施,以便于進一步降低刑罰結構的強度。“和諧社會要求通過各種方法,包括法律手段,化解各種社會矛盾,疏通各種社會怨憤,由此而獲得社會的長治久安。目的決定手段,當我們確立了以和諧社會為建設目標以后,法律不再是的工具,而是各種社會關系的調節器,各種社會矛盾的化解器。在這種情況下,刑罰的輕緩化就是勢所必然。”[17]

第二,懷柔刑事政策指導下的刑罰目的影響實然刑罰結構。懷柔刑事政策指導下的刑罰目的是保證法秩序的穩定和法益機制的衡平,而絕非為懲罰犯罪而懲罰犯罪,更加不是妄想達致通過刑罰完全消滅犯罪這種不切實際的目的。凱托萊所謂“社會擁有相應的犯罪能量,因此準備犯罪的是社會,人只是實施犯罪的工具而已”[18]的論斷深刻地揭示出刑罰目的應是最大限度地防衛社會和保證法益機制的衡平,而不是其它的目的,因為只要社會存在,犯罪就是不可能消亡的。基于刑罰應然目的的考慮,就要求抑制犯罪應當以盡可能少的刑罰量達到刑罰目的和實現罪刑結構對抗的懷柔機制。但作為一個有著重刑情結的國度,刑事政策指導下的刑罰目的總是一味強調嚴刑峻罰和通過暴力鎮壓犯罪以防衛社會,過分渲染用刑罰威脅的方式遏制犯罪導致我國刑罰結構趨向重刑化。即使在提倡寬嚴相濟的刑事政策的今天,有學者還在替嚴打辯護或者說找新的立身之處:“寬嚴相濟刑事政策不是對‘嚴打’的取代,更不是對‘嚴打’的否定,而應當將‘嚴打’納入到寬嚴相濟刑事政策的框架中確立其地位。從這個意義上說,‘嚴打’并不是與寬嚴相濟刑事政策并列的另一個刑事政策,而是包含在寬嚴相濟刑事政策之中的體現寬嚴相濟的嚴厲性的內容。”[19]但重刑化是不符合社會主流道德意識的,面對尚不嚴重的犯罪應設置寬松化的處罰方式削減刑罰結構的強度和緩和刑罰結構的苛厲,一味采用剛性打擊的刑罰結構必然導致刑罰背離相當性要求。

第三,懷柔刑事政策遵循的人道原則影響實然刑罰結構。在懷柔刑事政策指引下,衡量一個國家對于國民權利的保障強度,首要問題是看這個國家對處在相對弱勢地位的國民所實施的最低限度福利政策。“如果在一個國家中,某些階級的人,盡管他們愿意遵守相對的規定,其他人還是拒絕提供這些基本的保障給他們,那么這些人就會違反道德和正義的原則,這些道德與正義的原則是受到現代國家承認的(至少在口頭上)。現代國家所公開承認的道德觀一般認為,在這些基本需求上,人類有權要求同等對待,我們不可以只是以其他人的利益為理由,去合理化差別待遇的做法。”[20]任何人包括罪犯同樣有權要求國家給予最低限度的福祉保障,國家有義務建立規范的社會保障機制和實施福利政策,從而在此基礎上給處于弱勢地位的國民提供一個安定有序的生存環境,這也是刑事政策人道原則的題中應有之義,也恰好印證了李斯特的著名論斷———最好的社會政策就是最好的刑事政策。[21]相反,倘若由于利益分配格局不公和福利保障機制缺位導致的國民貧困窘迫狀況而被國家予以刑事化處置,那么可以講用以組織對弱勢階層的社會防御的做法極不人道。勝本勘三郎就曾尖銳指出:“如果國家不采取濟貧政策而一味嚴厲處罰,就等于國家為貧困者布下陷阱同時又讓貧困者跳入陷阱,這是慘而又慘,酷而又酷,不仁之至的政策。”[22]在這一意義上,懷柔刑事政策遵循的人道原則直接影響著我國刑罰結構的調整,同時表明刑罰結構的設計不僅僅是一個技術性問題,而且是指導社會改善國民生存環境和社會保障機制的整體協調運作的理念性問題,刑罰結構并非不能改變,根據國內的現實情況和國際的發展趨勢,當務之急是需要以懷柔刑事政策作為指導適時調整現存刑罰結構。

三、懷柔刑事政策與刑罰結構的重構

刑事政策中有很大部分是涉及刑罰的政策。可以說,目的刑思想直接導致刑事政策思想的產生,而刑事政策則又直接影響刑法中所規定的刑罰目的以及刑罰的配置。[22]由于我國現行刑事政策不具備科學性基礎①,因而用以作為刑罰結構配置的指導就不具備合理性基礎。現行刑事政策不具備科學性具體表現在:以國家主義的一元社會構結為核心的中央集權化模式過分重視刑罰的政治統治職能,刑事政策的制訂凸顯為崇尚刑罰的威懾作用和報應功能而漠視刑罰的社會管理職能,這種刑事政策指導下的刑罰結構顯然就會趨于重刑配置。然而,法治國家的形成需要向政治國家和市民社會的二元社會構結轉化,而刑罰則相應地由政治刑罰向市民刑罰轉化。②只有在二元社會構結的模式下通過弱化刑罰的政治職能才能使得其社會管理職能得以張揚。因而,需要在懷柔的刑事政策的支配下重新審視現存刑罰結構的配置。刑罰結構是指刑罰方法的組合形式,即刑罰方法的排列順序和比例份額,這種組合形式反映刑罰結構內部各要素相互聯系的穩定狀態和相互作用的基本方式。[23]根據不同刑罰方法的配置可以形成不同類型的刑罰結構,而不同類型的刑罰結構影響著刑罰功能的相應發揮。正如有學者指出:“刑法結構的基本內涵是犯罪圈大小與刑罰量輕重的不同比例的搭配和組合,而合理的刑法結構是發揮最優刑法功能的前提。”[24]因而在配置刑罰種類時,刑種組成序列的輕重銜接應當符合科學的刑罰梯度要求,通過懷柔的刑事政策指導刑罰結構的合理配置,使刑罰在規制社會失范行為過程中能夠產生理想效果和滿足社會發展的現實需要,同時也符合謙抑性和人道性的雙重價值內涵。(一)死刑應予徹底廢止從刑事立法政策層面看,刑罰強度最為嚴厲刑種的變動決定了整個刑罰結構的革新。“死刑制度的改革與完善問題首先是一個刑事政策問題,而刑事政策的制定和適用,只有有利于刑罰目的的實現,才具有目的性和合理性。應該說,死刑政策是刑事政策當中一個十分重要的組成部分。”[25]死刑是現行刑罰結構當中剝奪犯罪人生命的極刑,因而,關涉死刑的刑事政策勢必成為公眾關注的焦點問題。“死刑問題所以如此重要,因為它是影響刑罰結構的關鍵所在。刑罰結構的調整主要是體現在最重刑種的變動。最輕刑種的變動只有涉及最重刑種變動時才能體現出對刑罰結構的影響。”[26]當前刑事政策指導下的刑罰結構歸屬于重刑結構,而根據懷柔的刑事政策導引需要刑罰結構寬松化。但由于“保留并嚴格限制死刑”是我們一貫奉行的死刑政策。這一政策在20世紀80年代以后其實并沒有得到很好的執行,甚至出現了重刑化和崇尚死刑的傾向。[27]現行死刑政策的明確指向應考慮徹底廢止死刑適用,而非采用保留并嚴重限制死刑的刑事政策。

有關廢止死刑的依據理論上已經有足夠的闡釋與著述,本文在此無需贅言。其實,就刑罰的機能而言,其終級目標無非是使犯罪人再社會化,但死刑無論怎樣完美都無法做到這點,因而死刑政策的價值取向不應當是讓死刑充當道義報應和平息民憤的工具,決策者不應以迎合民意要求和滿足現實需要作為保留死刑的擋箭牌。民意要求作為決策者應當考慮的因素本身并沒有錯,但民意有時候是欠缺理性的,而且死刑的保留與適用無疑是給國民灌輸這樣一種負面思想,那就是殺人是可以的,只要你愿意死。如果都這樣了,那還要法律干什么。再者,判處罪犯死刑并不能從根本上解決犯罪問題,犯罪的基本成因還是存在于社會之中。況且,此種通過“以命抵命”進行等害交換的方式所體現的公正觀念是以犧牲人道為代價的,死刑政策的存在在國家權力與公民權利博弈中極易導致刑罰忽視對公民權利的保護。正如有學者指出,“死刑削減,國家對公民的權威將可能弱化,公民權利可能有實際的增長;死刑增加,或者保持不變,國家對公民的權威沒有根本變化,公民權利只能處于弱勢。”[28]

保留死刑到底是維護誰的利益,這的確是值得社會深思的問題。從懷柔的刑事政策立場出發,徹底廢除死刑,可以通過刑罰的謙抑精神選擇適當的刑罰方法,而關注人道,而最終有效實現刑罰的機能。

(二)社區矯正取代管制和拘役兩種短期自由刑

基于懷柔的刑事政策下的謙抑精神與人文主義關懷,管制和拘役兩種短期自由刑不宜保留,而對那些主觀惡性不深的輕微罪犯,用社區矯正取代短期自由刑即可。理由在于:其一,從行刑的社會效果看,短期自由刑時間短促,達不到理想的教化處遇效果。而且由于監獄內亞文化的侵蝕容易造成“罪之感染”而誘發更多的犯罪。日本學者勝本勘三郎曾明確指出,“把這些人投入監獄,恰恰是把他們送進了犯罪學校。”處以短短幾個月的短期自由刑,卻“使犯人墮落、更具有性,這才是反人道主義的。”[29]其二,從教育和矯正的目的刑理論看,將罪犯嚴格與正常社會生活隔絕違背了使罪犯改善更生和復歸社會的宗旨,往往會造成后果嚴重的“標簽效應”。其三,從懲罰模式的選擇來看,短期自由刑行刑采用的是單向循環懲罰模式,在短期監禁的過程中,犯罪人因其犯罪行為而被剝奪人身自由且與社會嚴重隔離,在監禁處遇中遇到不公正對待也難以取得司法救濟。而社區矯正采用的雙向互動矯正模式,犯罪人的基本權利和自由得到重視,通過將其犯罪人置于社區內矯正改造有利于調動其改造的積極性和主動性而促其最終復歸社會。

綜上,以監禁為主體轉向非監禁處遇模式符合世界行刑社會化趨勢。所謂行刑社會化,就是指為最大程度地避免監禁刑的弊端、實現罪犯再社會化目標所形成的行刑理念與行刑模式。[30]社區矯正目前是不少國家非監禁處遇模式的重要刑罰執行方式。我國的刑罰模式現階段主要是以封閉式監禁處遇為主,但“設立監禁刑只是為了平息義憤的制度不是理性的制度”[31]。因而,需要拓展非監禁模式的適用范圍,社區矯正這種開放化程度較高的刑罰方式在我國刑事司法領域作為一種制度性的模式予以推廣就刻不容緩。“同傳統的監獄矯正相比,社區矯正不將罪犯與社會隔離,而將其置于社區進行救治性的處遇,這無疑對罪犯更為寬和、人道,更有利于協助其復歸社會。因此,社區矯正體現刑罰演進的歷史趨向。”[32]懷柔的刑事政策所蘊含的非監禁化與人文關懷理念,需要通過在刑事立法上明確社區矯正與社區服務的法律地位而實現。社區矯正制度既能汲取管制刑不予關押的內涵,又能吸納拘役參加勞動的內涵,而且更能夠避免因短期自由刑所導致的弊端。

(三)廢止沒收財產刑并將罰金刑提升為主刑

沒收財產是摧毀犯罪人生存條件和經濟基礎但過于嚴厲的一種刑罰方法,不符合懷柔刑事政策的人道精神,需要認真審慎其合理性。而罰金刑作為一種剝奪金錢所有權的懲處方式,具有與沒收財產刑一致的內在契合性,行為人的財產同樣可以轉化為金錢此種貨幣表現形式來計量和分割。在這種意義上,廢止沒收財產刑,改由罰金刑整合吸收,并將罰金刑提升為主刑就成為一種比較理想的刑事政策選擇。其具體理由如下:第一,沒收財產刑不具備可操作性。在司法實踐中實際確定和分割行為人的財產量是非常困難的,難以具備切實可行的操作性而導致形同虛置。第二,沒收財產刑不具備合憲性而且具有罰及無辜的潛在可能。沒收財產刑可能剝奪犯罪人與犯罪并無關聯的合法財產所有權,而與國家對公民私人財產權的保護之間存在著重大沖突,因為不具備合憲性。我國憲法第13條規定:公民的合法的私有財產不受侵犯;國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權。而從我國刑法分則對沒收財產刑的規定來看,大部分是作為無期徒刑和死刑的附加刑規定的,但“即使是犯罪人的財產,其配偶子女還存在一個繼承問題。對一個判處死刑的犯罪人沒收其個人所有財產,無異于剝奪其配偶子女的繼承權。”[33]沒收財產這種附加刑存在違憲之嫌。第三,沒收財產刑可能導致罪犯重新犯罪。“沒收財產是在軟弱者頭上定價,它使無辜者也忍受著罪犯的刑罰,并使他們淪于必然也去犯罪的絕境。”[34]第四,罰金刑提升為主刑地位具有較高的現實價值。我國目前五種主刑不能適用于單位犯罪,為避免罰金刑只能做為附加刑適用于單位犯罪,將其提升為主刑可以成為制裁單位犯罪的重要手段,增加罰金的懲罰力度,并建立罰金國庫基金。罰金國庫基金有助于因犯罪人無可執行財產時對被害人損害的彌補,其目的在于達致最大程度保護被害人合法的民事權益,使被害人能夠得到一定經濟補償的回復方式。“財產刑具有極高的經濟性,因為所有由支付金錢者感受到的惡都轉化成了對接受者的善。”[35]“國家必須賠償個人因國家不能預防的犯罪給其造成的損失(就像在公害中所承認的那樣),然后再從罪犯那兒把這筆錢追回來。”[36]

“罰金刑唯一的缺陷就是其可能不具有執行的現實性。由此而言,我們認為,罰金刑可能不具有執行的現實性是完全可以通過其它方式給予解決的,因而,罰金刑作為主刑是完全符合現行刑罰體系發展所現實需要的。”[37]將具有主刑功能與特質的罰金刑的法律地位予以提升,并擴大罰金刑適用范圍和力度,完全符合懷柔刑事政策的非監禁化、輕緩化與人道、謙抑精神由附加刑提升至主刑。需要考慮的是可罰性問題,即科處罰金刑時除考慮犯罪情節外,還應當綜合考慮犯罪人的實際經濟狀況。同時,為防止罪犯無錢交納處于實質不罰狀態,可以建立罰金與社會矯正服務互易制度,以解決執行難問題。

(四)擴展資格刑的內容

資格刑是剝奪犯罪人享有或行使一定權利的資格的刑罰。[38]資格與權利密切相關,資格是國民在市場經濟條件下從事特定社會活動所必需具備的一定身份和條件,一旦身份和條件被剝奪就意味著既有權利的喪失。資格刑就是通過限制行為人利用手中既有權利犯罪,控制犯罪人的再犯能力而施加的精神懲罰。

我國現行資格刑主要包括剝奪政治權利和驅逐出境兩種,但“我國刑法規定的資格過于單一,不能適應與犯罪作斗爭的實際需要。因此,有必要完善我國刑法規定的資格刑制度。”[39]在懷柔刑事政策的指導下,擴展資格刑的內容就尤顯必要:第一,資格刑具體內容的充實是我國刑罰結構由嚴酷趨向寬緩并且有效消解某些犯罪的現實需要。司法實踐中,利用各種職業(職務)資格和營業資格專門從事犯罪活動的現象廣泛存在,然而,我國刑法中并沒有任何有關剝奪自然人職業(職務)資格或者法人營業資格的規定。將這種資格的剝奪增設為資格刑的內容有助于消解這些身份犯罪的基礎性條件。“在犯罪人有人身自由,但缺乏特定資格的條件下,其犯罪能量的釋放將會受到極大的限制,犯罪人想再度借職務之便,首先就會在資格方面遇到難以逾越的障礙,從而將有效地預防犯罪人再次犯罪。”[40]第二,資格刑適用范圍的擴大符合我國市場經濟背景下的效益刑罰觀。從經濟學的角度考慮,剝奪犯罪人的資格屬于開放式的刑罰方式,不需要國家投入大量的人力和物力,可以節省大量的刑罰資源。第三,通過資格刑剝奪犯罪人進行某些犯罪的法律條件,對于弱化其犯罪心理能夠提供遠期可控性保障。

四、結語

時至今日,犯罪問題日益成為社會公共政策領域內所關注的現實問題,刑事政策作為社會公共政策領域內宏觀操控刑罰遏止犯罪的指導方針,由于其自身并不具備規范性、強制性和可操作性,因而不能等同于刑罰機制可以直接適用于社會規制犯罪,而只能發揮政策導向的作用,其防控犯罪的功能仍然需要依托于刑罰機制的具體運作。“誠然,刑事政策的首要的長期的使命是通過滿足人身和財產的安全需要以保障社會整體的和諧和延續。然而正是在現代世界中,刑事政策的選擇(不論是界定犯罪現象還是制定對犯罪現象的反應措施)取向總是不同的,因為它根據這樣那樣的被認為是基本的價值來對安全的需要進行評估、感覺或理解。”[41]針對犯罪數量居高不下的局勢,如何理性選擇刑事政策指導刑罰抵御犯罪已成為社會不可回避的現實問題。和諧社會語境下的懷柔刑事政策強調的是運用社會多元綜合調節機制積極主動防御犯罪,而非僅僅依賴消極的刑事法律控制手段被動回應犯罪,從而使得有效地防衛社會成為可能。懷柔刑事政策的提倡有助于現存刑罰結構的重塑,以調整和優化配置現存刑罰種類而改善我國現行刑罰結構失范問題,更有助于刑罰保障人權和防衛社會雙維機能的協調,與公正和功利的雙層價值目標的實現。

注釋：

①有學者指出了刑事政策不具備科學性的現狀,并且在其它四個向度上提出了現階段刑事政策應當著力解決的五大問題。(見嚴勵:《刑事政策與和諧社會》,載《華東政法學院學報》2006年第6期。)

②由此可以引出市民社會有沒有制訂刑事政策的權力問題,而關于此問題的具體回答可以參見我國學者劉遠:《刑事政策哲學解讀》,中國人民公安大學出版社2005年第51頁以下。筆者認為,市民社會不但應當有制訂刑事政策的參與權,而且應當是打擊犯罪的中堅力量。倘若完全依賴國家公權機關打擊犯罪,而得不到市民社會廣大群眾的配合參與,那簡直是不可想象的事情。關于市民社會和政治國家關系的具體表述可參見劉樹德:《維度的刑法新思考》,北京大學出版社2005年版,第150頁。

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篇10

WTO的主要宗旨是逐步實現貿易自由化，因此要降低關稅，反對形形的限制貿易措施。WTO幼稚產業條款是專門為發展中國家進行經濟援助而設計的，以體現多邊貿易體制對發展中國家利益的考慮。它是WTO的“安全閥”之一，體現了對關稅減讓和取消數量限制的例外。但援引該條款也必須符合特定的實體和程序要件。探討幼稚產業條款是否更具可行性，與其他保障條款相比是否援引條件更為寬松，對我國來說也具有重要的現實意義。

WTO幼稚產業條款(infantindustry)的主要內容體現在《1994年關稅與貿易總協定》第18條之中，分為五個部分：引言、A節、B節、C節和D節，被學者們認為是專門的幼稚產業保護條款的，只是其中的A節、C節和D節。其中的D節，廣義上也屬于幼稚產業保護條款的范圍，但只適用于西方工業國家中相對不發達的國家，而且自1948年以來從未被援引過，形同虛設，本文不加討論。

1關于幼稚產業保護條款援引條件的條文規定

GATT幼稚產業保護條款的基本概念是，發展中國家基于經濟發展的需要，可以援引第18條A節修改或撤銷關稅減讓，或援引第18條C節實施數量限制，但因此受到影響的國家可以獲得補償或進行報復。

1.1援引第18條A節的實體和程序要件

(1)實體要件。

WTO成員援引第18條A節，必須滿足以下兩個實質條件：第一，成員必須是只能維持低生活水平、經濟處在發展初期階段的國家。只要尚未完成工業化，均可認為屬于“處在發展的初期階段”。據此，幾乎所有發展中國家均可視為第18條規定的“處在發展初期階段”的國家。中國亦屬此列。第二，援引第18條A節的WTO成員需證明，其修改或撤銷關稅減讓是為了促進國內特定工業的建立，而促進特定工業的建立，是實施其國民經濟發展計劃或政策的需要。實踐中，如果某一特定產業的建立并不能提高人民的生活水平，但如果屬于經濟發展計劃或政策所促進的產業，則不能援引本節的規定。GATT為這種情況作了另外的規定。客觀而言，援引第18條A節的實體要件并不高。只要制定了經濟發展計劃或政策的發展中國家，都可滿足上述兩個實質條件。

(2)程序要件。

根據GATT1994的相關規定，援引A節的程序如下：①該締約方首先通知締約方全體其采取措施的意向；②該締約方與擁有初談權和其他與其有實質利益關系的締約方進行談判；③若談判達成協議，該締約方就可以修改或撤銷有關關稅減讓，但要給予適當的補償；④若在通知締約方全體后60天內經談判沒有達成協議，該締約方可以將此事提交締約方全體。若后者認為，該締約方所給予的補償是適當的，而且它已經為達成協議作了最大努力，則該締約方就可以修改或撤銷有關關稅減讓，其他締約方不得進行報復；若締約方全體認為，盡管該締約方所給予的補償不適當，但已經為這種補償作了一切合理的努力，它也可以修改或撤銷有關關稅減讓，但其他談判參加方可以進行報復，即修改或撤銷與該締約方原來談成的大致相等的關稅減讓。

根據上述規定，如果拖延采取措施會對實施其經濟發展計劃或政策造成困難，援引第18條的締約方還可以在通知締約方全體之后立即修改或撤銷有關關稅減讓。這就說明，即使沒有締約方全體的事先授權，締約方也可以采取有關行動，然后再進行談判。這就增加了發展中國家使用關稅措施的彈性。

1.2援引第18條C節的實體和程序要件

(1)實體要件。

本節允許發展中國家為經濟發展的目的采取和關貿總協定不相一致的數量限制等措施，以保護幼稚產業。欲援引本節，締約方必須滿足三個條件。前兩個條件與援引第18條A節相近，成員須為只能維持低生活水平、處于經濟發展初期的國家，通過數量限制促進特定工業的建立須是為了執行經濟發展計劃和政策；第三個實體要件是，只有在與總協定其他條款相一致的其他措施不可行時，才可實施數量限制。這個要求與關貿總協定的基本精神是相吻合的。

(2)程序條件。

根據GATT的規定援引本節的程序如下：①締約方首先應在采取數量限制措施之日前30天內將其所遭遇的特殊困難和為克服該困難準備采取的具體措施通知締約方全體。②如果該措施不涉及約束關稅產品，締約方全體在收到通知之日起30天內也未要求進行磋商的，該締約方可以采取擬定的措施。如果締約方全體要求與其進行磋商，該締約方應予以同意。③如果該措施涉及約束關稅產品，則該締約方應先同擁有初談權和有實質利益的其他締約方進行磋商，如果達成協議，該締約方即可以實施該措施。如果在通知后60天內未達成協議，但締約方全體認為，該締約方已經為達成協議作了一切可能的努力，并且其他締約方的利益也得到了適當的保護，則該締約方亦可采取擬定措施。

2幼稚產業條款在現實中的運用

從WTO條文的規定來看，各種保障條款的適用條件均各不相同，不可替代。相對而言，幼稚產業保護條款的條件顯得較為寬松。因為，與反傾銷、反補貼和保障措施相比，援引幼稚產業保護條款不需要以國內產業受到損害為前提；與第28條的關稅重新談判相比，援引第18條B節修改或撤銷關稅減讓，既不受三年約束期的限制，也不會被WTO機構所阻斷。而第20條的援引很少成功，第18條B節和第25條的援引條件變得難以達到。似乎援引幼稚產業保護條款更有優越之處，就此我們是否就可得出援引幼稚產業保護條款更具可行性的結論呢？既然幼稚產業保護條款的援引條件顯得較為寬松，那為什么國際范圍內反傾銷案件急劇上升，各國包括眾多發展中國家卻紛紛采取反傾銷手段來保護本國產業呢？筆者認為，回答這一問題還得回到實際運用的效果中去考察，從實際操作的角度透視幼稚產業保護條款。

經過近半個世紀對GATT規則的修補與解釋，尤其烏拉圭回合對例外條款采取收緊法網與嚴密條件限制以后，這些保障條款的性質和條款的適用，確實有很大變化。在GATT實際適用中，對幼稚產業條款的解釋和程序規則上，遇到很大困難。首先，從第18條的規定可以看出，發展中國家可以援引18條以背離GATT規則的條件是“只能維持低生活水平”(canonlysupportlowstandardsofliving)，“經濟處在發展初期階段”(intheearlystagesofdevelopment)的締約國，這些國家可以根據該條A、C節修改或撤銷關稅減讓以及采取非關稅措施。為了幫助對哪些是符合上述條件的締約國的理解，GATT對此做了進一步注解：“在考慮一締約方的經濟是否只能維持低生活水平時，締約方全體應考慮這一締約方經濟的正常狀態，而不應以這一締約方的某項或某幾項主要出口產品暫時存在特別有利條件的特殊情況作為判斷的基礎”。“所用處在發展初期階段一詞不僅適用于經濟剛開始發展的各締約方，也適用于經濟正在經歷工業化的過程，已改正過分依靠初級產品的各締約方”。這一解釋還是顯得過于寬泛、含糊，在實際適用過程中仍然無法確定地判斷適用的標準。

在關貿總協定的實踐中，為了克服第18條過于空泛的缺陷，采取兩種解決方法：第一，結合第18條規定的標準，提出了人均國民生產總值，工業在國民生產總值中所占比重等幾項具體標準，綜合加以衡量；第二，不是通過第18條的定義或其他標準解決，而是經過締約方全體的非正式談判為特定案件達成一份非官方名單。由此可見，解決因援用第18條的締約國的適格問題并非易事。

其次，對“為促使某項工業建立”難作界定，也使得適用范圍不清。再次，許多專家認為，第18條B節“為保證其經濟發展項目能有足夠的儲備水平”在意思上完全可以把C節“促使某項工業建立”包括進去，沒有必要再去界定C節所指的確切范圍。最后，C節對申請審查批準手續的程序規定得非常周折、繁雜，其至要經“締約方全體一致同意”（第17款），很難成功。

趙維田先生更尖銳地指出“至今尚為某些同志所津津樂道的‘幼稚工業’條款，實際上是‘此路不通’，不可再寄予幻想”，而認為反傾銷是“最適合保護本國企業的手段”。

單從規定的表面來看，幼稚產業條款的條件確實相對寬松或說是更具有一些彈性，但我們確實不能忽視其在實際操作層面存在的困難，范圍解釋的模糊與程序的繁雜確實在一定程度上遏制了其適用。因而我國在援引WTO幼稚產業保護條款時也須慎重。