土地儲備制度模板(10篇)

導言：作為寫作愛好者，不可錯過為您精心挑選的10篇土地儲備制度，它們將為您的寫作提供全新的視角，我們衷心期待您的閱讀，并希望這些內容能為您提供靈感和參考。

篇1

一、我國城市土地儲備制度的建立

我國城市土地儲備制度是我國城市國有土地產權制度變革的衍生物。1987年9月，深圳市政府采用協議方式出讓第一塊土地使用權，開創了國有土地使用權有償出讓的先河，成為我國城市土地使用制度的一次革命性標志。隨著改革不斷向市場化方向的深入推進，1996年，上海市成立中國第一家土地收購儲備機構一上海市土地發展中心。2001年4月30日，國務院頒布的《關于加強國有土地資產管理的通知》指出，為增強政府對土地市場的調控能力有條件的地方政府要對建設用地試行收購儲備制度。

土地儲備制度是政府加強壟斷城市土地供應的新的政策工具，通過土地儲備制度，可以確保政府壟斷土地一級市場，有效控制土地供給，防止多頭供地；有利于企業改制解困，盤活存量土地資產，高效合理配置存量土地；土地收購后，進行開發和整理，使一些規劃不合理，環境較差的土地得以再開發和再利用；出讓后的土地升值，增加政府土地收益，保證國有土地資產的增值。

二、我國城市土地儲備制度存在的問題

1土地儲備運作主體界定不清。

從目前來看，全國各地一般都建立土地儲備中心作為土地儲備的實施機構，明確土地管理部門作為土地儲備中心的管理機構，形成了政府與土地儲備機構之間的委托關系。但在實際運行過程中，城市土地發展中心一個部門的工作既要代表政府制定收購儲備計劃并根據土地利用年度計劃，具體實施土地收購儲備等工作；又要參與到企業運營過程中，與開發商共同經營土地，便產生了政府部分官員的“尋租”行為。

2土地出讓傾向于高端住宅。

隨著房地產行業的快速發展，土地出讓作為這一行業的起始點正在起到關鍵性環節作用。同前，部分城市住宅價格在國家宏觀調控下卻飛速上揚，部分城市的土地儲備機制運作過程中，存在單純追求土地高收益的傾向，居民房價收入比例超過國際標準3至5倍，引起中國大部分低收入利益群體的強烈不滿。

3土地儲備的收益分配及征用補償機制不健全。

土地儲備中心在征購、回收土地時，需要對土地、地上建筑物等進行一定的補償。由于補償標準很低，導致很多郊區農村的農民出現了耕作無地、就業無門、保障無路的“困境”，拉大了城鄉之問的差距和矛盾。

三、發展我國城市土地儲備制度的對策城市土地儲備制度的發展必須圍繞資源配置、激勵、約束、風險保障等方面。

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一、我國城市土地儲備制度的建立

我國城市土地儲備制度是我國城市國有土地產權制度變革的衍生物。1987年9月，深圳市政府采用協議方式出讓第一塊土地使用權，開創了國有土地使用權有償出讓的先河，成為我國城市土地使用制度的一次革命性標志。隨著改革不斷向市場化方向的深入推進，1996年，上海市成立中國第一家土地收購儲備機構一上海市土地發展中心。2001年4月30日，國務院頒布的《關于加強國有土地資產管理的通知》指出，為增強政府對土地市場的調控能力有條件的地方政府要對建設用地試行收購儲備制度。

土地儲備制度是政府加強壟斷城市土地供應的新的政策工具，通過土地儲備制度，可以確保政府壟斷土地一級市場，有效控制土地供給，防止多頭供地；有利于企業改制解困，盤活存量土地資產，高效合理配置存量土地；土地收購后，進行開發和整理，使一些規劃不合理，環境較差的土地得以再開發和再利用；出讓后的土地升值，增加政府土地收益，保證國有土地資產的增值。

二、我國城市土地儲備制度存在的問題

1土地儲備運作主體界定不清。

從目前來看，全國各地一般都建立土地儲備中心作為土地儲備的實施機構，明確土地管理部門作為土地儲備中心的管理機構，形成了政府與土地儲備機構之間的委托關系。但在實際運行過程中，城市土地發展中心一個部門的工作既要代表政府制定收購儲備計劃并根據土地利用年度計劃，具體實施土地收購儲備等工作；又要參與到企業運營過程中，與開發商共同經營土地，便產生了政府部分官員的“尋租”行為。

2土地出讓傾向于高端住宅。

隨著房地產行業的快速發展，土地出讓作為這一行業的起始點正在起到關鍵性環節作用。同前，部分城市住宅價格在國家宏觀調控下卻飛速上揚，部分城市的土地儲備機制運作過程中，存在單純追求土地高收益的傾向，居民房價收入比例超過國際標準3至5倍，引起中國大部分低收入利益群體的強烈不滿。

3土地儲備的收益分配及征用補償機制不健全。

土地儲備中心在征購、回收土地時，需要對土地、地上建筑物等進行一定的補償。由于補償標準很低，導致很多郊區農村的農民出現了耕作無地、就業無門、保障無路的“困境”，拉大了城鄉之問的差距和矛盾。

三、發展我國城市土地儲備制度的對策城市土地儲備制度的發展必須圍繞資源配置、激勵、約束、風險保障等方面。

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關鍵詞：土地儲備制度；問題；對策

一、我國城市土地儲備制度的建立

我國城市土地儲備制度是我國城市國有土地產權制度變革的衍生物。1987年9月，深圳市政府采用協議方式出讓第一塊土地使用權，開創了國有土地使用權有償出讓的先河，成為我國城市土地使用制度的一次革命性標志。隨著改革不斷向市場化方向的深入推進，1996年，上海市成立中國第一家土地收購儲備機構一上海市土地發展中心。2001年4月30日，國務院頒布的《關于加強國有土地資產管理的通知》指出，為增強政府對土地市場的調控能力有條件的地方政府要對建設用地試行收購儲備制度。

土地儲備制度是政府加強壟斷城市土地供應的新的政策工具，通過土地儲備制度，可以確保政府壟斷土地一級市場，有效控制土地供給，防止多頭供地；有利于企業改制解困，盤活存量土地資產，高效合理配置存量土地；土地收購后，進行開發和整理，使一些規劃不合理，環境較差的土地得以再開發和再利用；出讓后的土地升值，增加政府土地收益，保證國有土地資產的增值。

二、我國城市土地儲備制度存在的問題

1土地儲備運作主體界定不清。

從目前來看，全國各地一般都建立土地儲備中心作為土地儲備的實施機構，明確土地管理部門作為土地儲備中心的管理機構，形成了政府與土地儲備機構之間的委托關系。但在實際運行過程中，城市土地發展中心一個部門的工作既要代表政府制定收購儲備計劃并根據土地利用年度計劃，具體實施土地收購儲備等工作；又要參與到企業運營過程中，與開發商共同經營土地，便產生了政府部分官員的“尋租”行為。

2土地出讓傾向于高端住宅。

隨著房地產行業的快速發展，土地出讓作為這一行業的起始點正在起到關鍵性環節作用。同前，部分城市住宅價格在國家宏觀調控下卻飛速上揚，部分城市的土地儲備機制運作過程中，存在單純追求土地高收益的傾向，居民房價收入比例超過國際標準3至5倍，引起中國大部分低收入利益群體的強烈不滿。

3土地儲備的收益分配及征用補償機制不健全。

土地儲備中心在征購、回收土地時，需要對土地、地上建筑物等進行一定的補償。由于補償標準很低，導致很多郊區農村的農民出現了耕作無地、就業無門、保障無路的“困境”，拉大了城鄉之問的差距和矛盾。

三、發展我國城市土地儲備制度的對策城市土地儲備制度的發展必須圍繞資源配置、激勵、約束、風險保障等方面。

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第二條本市城區范圍內國有土地儲備工作，適用本辦法。

第三條本辦法所稱土地儲備，是指市土地儲備中心依據本辦法的規定，將國有土地使用權依法收回、收購后予以儲存，并通過前期開發利用和預出讓等形式，優化配置存量土地資源的活動。

第四條本市土地收購儲備管理委員會負責土地儲備工作的組織、領導、協調和監督。

市土地儲備中心在市土地收購儲備管理委員會的領導下，代表市人民政府實施城區國有土地儲備。

本市土地行政主管部門及計劃、經貿、建設、規劃、財政、房產等部門，應當依照法定職責，做好土地儲備的相關工作。

第五條市土地儲備中心應當根據城市建設總體規劃、國民經濟和社會發展計劃、產業結構調整和城區土地的實際狀況，制定土地儲備計劃，報市土地收購儲備管理委員會批準后實施。

第六條土地儲備實行預報制度。城區范圍內的國有土地使用權符合本辦法規定的儲備條件的，用地單位或其主管部門應當提前向市土地儲備中心報告。

第七條土地使用權被依法收回或收購的，用地單位必須按期交付土地。

土地儲備應當依法辦理土地權屬變更登記手續。

第二章土地使用權收購儲備

第八條本市城區范圍的下列國有土地，應當進行儲備：

（一）無使用權人的土地；

（二）為政府代征的土地；

（三）土地使用期限已滿被依法收回的土地；

（四）因荒蕪、閑置等原因被依法收回的國有土地；

（五）依法沒收的土地；

（六）依法應當收歸國有的土地；

（七）因單位搬遷、解散、撤銷、破產和產業結構調整等原因需要收回、收購的原劃撥土地；

（八）以出讓方式取得土地使用權后無力繼續開發且不具備轉讓條件的土地；

（九）因實施城市規劃和土地整理由市人民政府指令收購的土地；

（十）土地使用權人申請市土地儲備中心收購的土地；

（十一）其他需要進行儲備的國有土地。

第九條前條第（一）至（六）項所列土地，直接由市土地儲備中心進行土地儲備，并向土地行政主管部門和房產管理部門申請辦理權屬變更手續。

第十條本辦法第八條第（七）至（十一）項所列土地，按下列程序收購：

（一）土地使用權人出具本辦法第十一條規定的資料，向市土地儲備中心提出收購申請；

（二）市土地儲備中心對申請人出具的土地及其附著物權屬資料和土地面積、位置、類型、四至、用途、地上建（構）筑物等實施審核調查；

（三）市土地儲備中心根據申請人的申請和審核調查的情況，向市規劃部門征求意見；

（四）市土地儲備中心根據征求意見的結果，會同有關部門進行土地收購補償費用的測算評估；

（五）市土地儲備中心根據土地權屬調查、收購費用測算的結果，提出土地收購的具體方案，經市土地行政主管部門審批或報批；

（六）市土地儲備中心依照批準的收購方案，與原土地使用權人簽訂《國有土地使用權收購合同》；

（七）市土地儲備中心依照《國有土地使用權收購合同》約定的金額、期限和方式，向原土地使用權人支付土地收購補償費用。實行土地置換的，應當依據測算評估結果結算差價；

（八）市土地儲備中心依照《國有土地使用權收購合同》的約定支付收購定金后，與原土地使用權人共同向市土地行政主管部門、房產管理部門申請辦理權屬變更登記手續；

（九）原土地使用權人依照《國有土地使用權收購合同》的約定，向市土地儲備中心交付被收購的土地和地上建（構）筑物，被收購的土地使用權即納入土地儲備。

第十一條土地使用權人申請土地收購，應當提供下列資料：

（一）土地收購申請書；

（二）法人資格證明書；

（三）授權委托書；

（四）營業執照；

（五）土地使用權合法憑證；

（六）房屋所有權合法憑證；

（七）土地平面圖；

（八）主管部門意見；

（九）其他需要提交的資料。

第十二條《國有土地使用權收購合同》應當包括下列內容：

（一）收購土地的位置、面積、用途及權屬依據；

（二）土地收購補償費用及其支付方式和期限；

（三）交付土地的期限和方式；

（四）雙方約定的其他權利義務；

（五）違約責任；

（六）糾紛處理。

《國有土地使用權收購合同》一經簽訂，即產生法律效力，雙方當事人必須全面履行合同約定的各項義務。

第十三條被收購的土地為原使用權人以出讓方式取得使用權的，原《國有土地使用權出讓合同》自《國有土地使用權收購合同》生效之日起予以解除。

第十四條土地收購補償費一般按收購土地的開發成本計算。

出讓土地收購補償費包括對土地使用權人已支付的土地出讓金的補償，但扣除原土地使用權人已實際使用土地期間應當付出的出讓金部分。

第十五條土地收購補償費可以通過下列方式確定：

（一）由具有相應資質的地產評估機構依照國家有關規定和城區土地基準地價進行評估，報市土地行政主管部門依法確定。

（二）按住宅用地和工業用地基準地價中開發成本部分的中間價確定。

（三）按收購合同約定的土地拍賣、招標所得的比例確定。

以土地置換方式進行儲備的，按前款規定的方式分別確定置換土地收購補償費，由市土地儲備中心與原土地使用權人結算差價。

第三章儲備土地前期開發利用

第十六條市土地儲備中心在儲備土地預出讓前，可以通過下列方式進行前期開發利用：

（一）實施儲備土地地上建（構）筑物的拆遷和土地平整。

（二）依法將儲備土地使用權單獨或連同地上建（構）筑物出租、抵押。

第十七條在儲備土地前期開發利用中，市土地儲備中心應當持有關用地批準文件及《國有土地使用權收購合同》，依法到有關部門辦理城市規劃、拆遷、租賃、抵押等相關的審批或登記手續。

第十八條儲備土地前期開發利用活動，應當遵守國家法律、法規、規章和本市人民政府的有關規定，不得損害公共利益。

第四章儲備土地使用權預出讓

第十九條市土地儲備中心依照本章規定實施儲備土地使用權預出讓。

儲備土地使用權預出讓，包括以招標、拍賣、協議等方式約定儲備土地使用者，簽訂《預出讓合同》、收取土地開發補償費用等國有土地使用權出讓前的各項活動。

第二十條儲備土地使用權出讓的地塊、用途、年限和其他條件，由市土地儲備中心草擬方案，報本市土地、城市規劃、建設、房產等行政主管部門共同確定。

第二十一條儲備土地使用權出讓金底價，由市土地儲備中心報市土地行政主管部門，根據國家有關規定及該宗土地使用權出讓方案確定。

第二十二條市土地儲備中心應當將儲備土地使用權預出讓信息向社會公布，并抄報市土地收購儲備管理委員會各成員單位。

第二十三條儲備土地根據出讓方案規定可以用于房地產開發或經營性項目建設的，市土地儲備中心應當通過招標或拍賣的方式約定儲備土地使用者。

市土地儲備中心應當依照法定程序實施儲備土地預出讓招標、拍賣活動。第二十四條儲備土地使用權不具備招標或拍賣條件的，經土地收購儲備管理委員會批準，市土地儲備中心可采取協議的方式約定儲備土地使用者。以協議方式實施儲備土地使用權預出讓的，市土地儲備中心應當嚴格審查申請者的資信，并按規定程序與申請者協商開發補償費用、土地使用權出讓金、土地使用權交付期限與方式等事項。

第二十五條市土地儲備中心應當按照規定程序，與儲備土地使用權預出讓的中標人、買受人或協議約定的使用者簽訂《國有土地使用權預出讓合同》。

《國有土地使用權預出讓合同》應當包括下列內容：

（一）土地的位置、面積；

（二）規劃用途、規劃指標；

（三）土地開發補償費、土地使用權出讓金的金額、付款進度和方式；

（四）交付土地的期限和方式；

（五）雙方約定的其他權利和義務；

（六）違約責任；

（七）糾紛處理。

第二十六條儲備土地使用權預出讓約定的土地使用者，應當持《預出讓合同》向計劃、規劃、土地等行政主管部門辦理項目前期計劃、規劃審批、建設用地及土地出讓手續，市土地儲備中心應當按照合同約定予以協助。儲備土地使用權預出讓約定的土地使用者，應當依照合同約定交納土地開發補償費、土地出讓金等費用。第二十七條儲備土地使用權劃撥使用的，由市土地儲備中心報市土地行政主管部門，依照國家法律、法規和規章的有關規定辦理。

第五章儲備土地資金管理

第二十八條土地儲備資本金，由本市財政予以解決。

第二十九條市土地儲備中心可以用儲備土地作抵押貸款，籌措土地儲備資金。

第三十條儲備土地預出讓收入中的出讓金部分，由市土地行政主管部門全額上繳市財政。

市土地儲備中心應當按市土地、財政、價格行政主管部門核準的數額，從儲備土地預出讓收入中扣除土地開發補償費用。

儲備土地預出讓收入在扣除出讓金、土地開發補償費后的部分，由市土地儲備中心全額上繳市財政。

第三十一條市土地儲備中心應當健全財務管理制度，加強土地儲備資金管理，自覺接受市財政、審計、土地行政主管部門的監督檢查。

第六章違規處理

第三十二條依照本辦法的規定應當進行儲備的土地，其使用權人未經市土地儲備中心進行土地儲備而擅自轉讓土地使用權及其地上建（構）筑物的，有關部門不得為其辦理審批和登記手續。

第三十三條市土地儲備中心未按本辦法規定支付土地收購補償費的，原土地使用權人有權解除《國有土地使用權收購合同》，已支付給原土地使用權人的定金不予返還。

第三十四條原土地使用權人未按本辦法規定和合同約定交付土地及地上建（構）筑物，或者在交付土地的同時擅自處理其地上建（構）筑物的，市土地儲備中心有權要求其限期改正并繼續履行合同；逾期不履行的，由市土地行政主管部門依法采取強制措施，并可要求原土地使用權人賠償相應的經濟損失。

第三十五條儲備土地使用者未按本辦法規定和合同約定交納土地開發補償費、土地使用權出讓金的，市土地儲備中心有權依法解除《預出讓合同》，并要求其承擔違約責任。

第三十六條有關土地收購儲備、前期開發利用和預出讓、劃撥中的其他糾紛，爭議雙方可依法申請仲裁或向人民法院。

第三十七條土地儲備工作人員、、循私舞弊的，由其所在單位或上級主管部門給予行政處分；構成犯罪的，提請司法機關依法追究刑事責任。

篇5

1.土地儲備制度的定義

土地儲備制度，是指為實現對土地市場的宏觀調控、促進土地資源的合理配置，政府授權的土地儲備機構依照土地利用總體規劃、城市規劃，通過征收、收購和置換等方式取得土地并對其合理開發整理與儲存，并通過招標、拍賣等方式供應城市各種類型的建設用地，從而實現可持續發展的一種土地管理制度。在此，明確了儲備制度的主體是政府授權的土地儲備機構，目標是對土地市場進行宏觀調控、促進土地資源合理配置，功能是實現可持續發展。

2.我國土地儲備法律制度的特點

（1）政策先行

由于在土地制度實施之初，地方政府大多缺乏經驗，所以各地在開展土地儲備時間活動的過程當中，并沒有急于出臺效力比較高的地方性法規或者是政府規章，而大多則是以政府出臺的政策性文件或者是行政部門規范性文件的形式來作為推動土地儲備運作的依據。從全國的范圍來看，各地的運作都差別不大，土地儲備機構的成立以及運作之初，基本上都是遵循地方政府的政策性文件，等到積累了一定的實踐經驗之后，再以地方規章予以規范。

（2）地方立法先行

地方政府對各地土地制備制度運行以及發展的起了很大的對同作用，很多開展土地儲備運作的城市，如上海、北京、重慶等都出臺政府規章。相比之下，國務院以及作為土地主管部門的國土資源部，反而沒有急于立法規范。國家層面的早期關于土地儲備的有關規定，也只是是具體體現在有關的政策性文件中，一直到了 2007 年國土資源部才聯合相關部門出臺了《土地儲備管理辦法》。

3.我國土地儲備法律制度所存在問題

第一，在現存的土地儲備法律制度上，立法滯后，缺乏立法上的支撐。在現行的《土地管理法》、《城市房地產管理法》中很難找到關于土地儲備的法律規范。從這我們可以看出，現行的土地儲備制度體系是脆弱的、不完善的。

第二，各種規范性文件、規章之間時常會發生沖突與矛盾，缺乏統一性。由于土地儲運行，是以地方政府推動為主，各地在土地儲備的政策規范上存在內容上的差異是正常的。這些差異，涵蓋了土地儲備運作機構、土地儲備范圍、運作程序等各方面。但是值得我們關注的是，這些差異不僅只體現在各地方政府規范性文件之間存在差異上，更體現在地方規范與國土資源部以及相關部門的規范性性文件之間存在著差異甚至矛盾。

第三，土地儲備制度與相關法律制度規范之間的有效銜接不足。土地儲備的運作，涉及一系列的程序與權力義務的調整，如立項審批、規劃調整、征收動遷安置、權屬變更等，但是由于現有的法律規范體系沒有便利而直接的與土地儲備進行銜接的渠道，從而使得實踐中的土地儲備處于較為尷尬的地位。

4.對于完善我國土地儲備法律制度的政策與建議

第一，要立足于土地規劃，以其為原則，在土地儲備的運行過程中要與土地規劃的要求相一致。土地規劃是的含義是：政府在土地上進行各種合理用地配置的綜合性活動，在土地利用中，土地規劃具有絕對的權威地位。在編制土地利用的總體規劃時，要明確指出地的用途，并且土地的使用單位和個人則應嚴格按照土地利用總體規劃所規定的用途使用土地的，在土地儲備中運行的過程中，如征收、收購等都要服從土地規劃的要求，必須在服從土地規劃的前提下進行。

第二.加大在土地儲備方面的立法建設，建立并完善土地法律制度體系。要加快專門正對于土地儲備制度方面的立法，使其能在土地儲備運行的過程當中為各環節提供強有力的法律依據，改變土地儲備制度體系脆弱、不規范的現狀。

第三，要增強各種規范性文件、規章之間的協調性與統一性，尤其是要增強地方性規章、規范性文件與國土局資源部及其相關部門規章、規范性文件的協調與統一性。

第四，要增強土地儲備制度與相關法律制度規范之間的有效銜接，改變現有法律不體系中沒有便利、直接的與土地儲備相銜接的渠道的現狀。

第五，要改變授權方式，讓法律授權代替行政授權 。目前關于土地儲備的法律制度還不完善，現有運行的依據大都地方政府的行政規章，使得政府機關行使權力缺乏相應的法律依據。在為數極少的關于土地儲備的行政規章中，大部分都采用行政委托方式，將土地儲備的行使權力授于土地儲備機構。我們可以從這些土地儲備機構的業務范圍看出，大部分的業務都是由政府委托，其自身很少開展業務。所以只有讓法律授權代替行政授權，才能解決土地儲備機構行使權利的合法性問題，才能使其的作用得以真正發揮。

第六，要明確土地儲備制度中的公共利益范疇，防止行政權力的濫用。土地儲備過程當中會涉及多方的利益，所以公共利益的保護應該是土地儲備機構進行土地儲備的核心目的。然而“公共利益”是一個抽象的概念，其范圍難以確定，因而在實踐中非常容易導致權力的濫用。但是我國現行法律卻沒有對“公共利益”的范疇作出具體的解釋，完全由政府自由裁量，從而使得我國各地政府為了所謂的開發而亂征用土地，造成耕地的非農化，進一步造成我國耕地數量的不斷減少。所以，土地儲備立法時，應該對“公共利益”的概念以及范圍等相關方面在法律上作出具體的界定。（作者單位：西南大學經濟管理學院）

參考文獻

[1]樓建波、張雙根、金錦萍、呂飛飛主編.土地儲備及土地一級開發法律制度[M].中國法制出版社.2009年

[2]樓建波等.土地儲備及土地一級開發法律制度[M].北京.中國法制出版社.2009年

篇6

0 引言

土地儲備制度作為一項重要的土地管理制度，在19世紀末起源于荷蘭。1996年，上海成立了上海市土地發展中心，是我國第一家土地儲備機構。2007年11月，國土資源部、財政部、中國人民銀行聯合了《土地儲備管理辦法》（國土資發[2007] 277號），對完善土地儲備制度起到了非常積極的作用。但由于土地儲備的投資量大、回收期長、不確定因素多等特點，使其運作的風險程度較高，在相當程度上制約了城市土地儲備制度的實施，影響了其社會經濟目標的實現。

1 土地儲備制度的含義與特征

1.1 土地儲備制度的含義

土地儲備是為了調控土地市場，市縣人民政府依法取得土地，進行前期開發整理、儲存，并向社會供應土地的行為。

1.2 土地儲備制度的特征

土地儲備制度是政府調控土地市場的工具。在我國，它有其特殊性，主要表現在以下幾個方面：

目的公益性。土地儲備制度建立的目的是調控土地市場，促進土地資源合理利用。在土地收購、儲備和供應的各環節，均能體現土地儲備制度的公益性。

收購統一性。土地儲備收購統一性就是通常講的“一個渠道進水、一個池子蓄水、一個龍頭放水”。

連續性與周期性。土地儲備制度的實施包括從存量市場和增量市場取得土地使用權、開發、儲備、出讓或出租等環節，這些環節通過產權流、資金流得以緊密結合在一起，形成土地收購儲備供應循環機制[1]。如圖1所示。

資金需求的巨額性與長期性。土地儲備涉及征地、拆遷、補償安置、市政基礎設施建設，出讓手續辦理等事項，需要大量的時間成本和資金成本。

2 土地儲備的風險識別

土地儲備的風險可以分為內部風險和外部風險[2]。

2.1 內部風險

按照土地儲備的流程，內部風險可以分為收購風險、開發風險、儲備過程中的風險、出讓風險。

收購風險指土地收儲過程中的風險，主要有收購價格不確定風險和被收購土地產權、自然條件不確定風險。無論是征收農用地還是舊城區拆遷改造，土地收儲價格都是雙方談判的結果，而收儲方和被收儲方對土地收購價格的認知存在很大差異[3]。在我國現階段，多數被收儲方在行為和心理上對土地收儲事件產生抵觸，認為土地征用、收儲補償標準不合理，使得政府的談判難度加大，增加了土地收儲的時間和資金成本。此外，在土地收儲中，由于收儲方和被收儲方信息不對稱，收儲方對地塊的產權，地理結構、地下設施等狀況掌握不明，可能由于土地存在復雜的歷史遺留問題，使收儲方陷入不必要的法律訴訟，或者由于不合理的地理結構對土地利用造成制約，需收儲方增加土地開發成本減少限制。

開發風險是土地開發中開發成本過高或開發時間過長的風險。土地儲備機構應對收儲的土地進行科學有序的開發整理，如果將開發整理工程發包給開發企業，土地儲備機構應有效控制工程造價、質量和進度，規避開發風險。

儲備過程中的風險指的是進入土地儲備庫的土地臨時經營時，或者將儲備土地抵押融資過程中產生的風險。土地臨時出租和融資不能影響土地出讓。土地儲備機構應科學控制儲備庫中的土地數量，既要避免土地儲備量太少達不到調控土地市場的目的，又要避免土地儲備量太多而引起資金和土地的積壓。

出讓風險是指土地出讓、出租過程中的風險，主要是土地變現性差的風險。由于土地的位置固定性和價值巨大性，使得土地變現能力差。此外，土地儲備周期較長，不確定因素多，并且土地出讓受當時房地產市場環境和政府政策影響，增加了土地出讓風險。

2.2 外部風險

土地儲備的外部風險主要指房地產市場波動風險和政府干預風險。

房地產市場存在固有的周期性[4]，而周期中各階段的拐點是難以預測的。一方面，土地儲備機構的作用是調控土地市場，減小房地產市場波動的振幅；另一方面，儲備機構本身也面臨房地產市場波動的風險。房地產市場波動產生的風險主要影響儲備機構的資金周轉。由于我國的土地儲備資金執行收支兩條線管理，當房地產市場處于繁榮時期，土地出讓產生的收益大部分歸地方財政獲取；當房地產市場處于蕭條時期，土地流拍比例增加，儲備機構的土地不能及時變現，已投入的土地一級開發成本不能收回，如果地方財政沒有足夠的能力和意愿給予資金支持，土地儲備機構將會面臨嚴重的財務風險。

政府干預風險是指政府對土地儲備進行干預而給城市土地儲備帶來收益的不確定性風險。由于我國的土地公有制性質，土地屬于國家或者農民集體所有，為了保證公共利益，需要政府干預。政府對房地產市場干預的主要形式有：通過行政劃撥、協議出讓、稅收減免等措施對某些項目予以優惠支持；通過頒布規章制度、實施辦法等法律文件制約房地產企業行為；大型國企直接涉足房地產領域。由于政府干預的局限性和非市場性，經常使得政府干預不能帶來理想效果。實施城市儲備制度后，不能完全杜絕政府干預土地市場行為，引起土地資源配置不合理。

3 土地儲備的風險應對策略

土地儲備機構應注重風險管理，通過采用合理的經濟、技術、法律手段對風險加以防范與處理，以最小的成本獲得最大的收益保障。政府作為土地儲備的實施主體，主要的風險應對策略有以下幾種。

規范政府職能，調整政府行為。土地儲備機構是政府授權的從事土地資產經營活動的非盈利性事業單位，具有行政性與市場性。儲備機構既要嚴格執行政府的土地收購、儲備和出讓計劃，在很多情況下，又要尋求社會資本，借助市場力量進行土地一級開發。在與土地一級開發單位建立合作關系時，儲備機構應借助法律手段和行政手段約束開發單位的行為。昆明市政府出臺了《昆明市土地儲備管理辦法》（昆明市人民政府令第97號）和《昆明市土地一級開發整理管理辦法》（昆政發[2010]74號），又配套出臺了《昆明市社會資金參與土地一級開發整理項目的辦法》（昆政發[2010]69號）和《昆明市土地儲備支出核算管理辦法》，通過完善的法律文件，又配合行政監督，有效約束了土地儲備和一級開發行為，值得各地政府借鑒。

完善土地儲備財務管理制度。土地儲備過程包括土地收儲、開發整理、出讓環節，土地產權的轉移、土地物理形態的改變，伴隨著大量資金的投入與轉移，所以，土地儲備財務管理非常重要。財務管理手段主要包括：建立和完善成本控制機制，合理確定土地補償標準；優化資本結構，建立一個多渠道的、穩定的資金體系[5]。

建立土地儲備的市場化運作機制，充分借助市場力量進行土地整理風險共擔。土地儲備機構可以與某開發單位進行土地一級開發整理合作，儲備機構借助開發單位的資金、人員、設備和管理經驗，完成土地一級開發工作。

4 總結與展望

城市土地儲備制度的實施在盤活城市存量土地、優化土地資源配置等方面起到了積極的作用，但作為一項創新制度，土地儲備制度的理論和實踐都缺乏深入的研究，在實施中存在風險因素。本文通過土地儲備制度的含義和特點介紹，指出了制度中的風險因素與應對策略。地方政府應根據本地特色，合理規避風險，充分發揮土地儲備制度調控土地市場的作用。

參考文獻：

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第三條本辦法所稱土地儲備供應是指土地儲備機構依據本辦法的規定，將需盤活的存量土地以收回、收購、置換方式予以儲備，通過前期開發整理，向土地使用者公開提供土地的行為。

第四條市政府成立土地儲備管理委員會，具體領導本市的土地儲備工作。**市土地儲備中心（市國土資源局下屬事業單位，以下簡稱儲備中心）在**市土地儲備管理委員會的領導下，負責市規劃區范圍內的土地儲備和出讓前期工作。

第五條市國土、財政、規劃、監察、發改委、國資委、審計、建設、房管、環保、物價等部門應按照各自職責，做好土地儲備供應的相關工作。

第六條市國土資源部門應根據城市規劃、產業政策和土地利用年度計劃，會同有關部門制定年度土地儲備和供應計劃，經市土地儲備管理委員會審核后報市政府批準實施。

第七條下列土地應當通過收回或收購的方式予以儲備：

（一）土地使用期限已滿被依法收回的土地；

（二）依法收回的閑置土地；

（三）因單位搬遷、解散、撤銷、破產、產業結構調整或者其他原因調整出的原劃撥土地；

（四）企事業單位以出讓方式取得土地使用權后改變用途的土地；

（五）以出讓方式取得土地使用權后無力繼續開發和不具備轉讓條件的土地；

（六）需盤活改造的工商企業的倉儲或其他用地；

（七）市政府為公共利益或實施城市規劃進行舊城改造和土地整理指定收回、收購、置換的土地；

（八）土地使用權轉讓價格比標定地價低20%以上由政府優先收購的土地；

（九）市規劃區內按規劃要求需改造的村莊用地；

（十）司法機關依法提請協助執行的土地使用權清償債務的土地；

（十一）轉讓地方后改變為經營性用地的原軍用土地；

（十二）土地使用權人申請收購的土地；

（十三）其他需要儲備的土地。

第八條凡本辦法規定應當儲備的土地，土地使用權人應當申請市儲備中心收購，不得擅自轉讓或開發。

第九條儲備土地前，規劃部門應出具地塊詳細規劃和控制指標以及道路坐標、控制紅線圖等，作為土地收購儲備的依據。

儲備土地出讓應當附規劃部門出具的規劃指標及附圖，并且完成前期開發整理工作。

第十條儲備中心擬定的土地儲備和供地方案，應當在地價評估的基礎上由國土資源部門研究，報市政府批準后實施。

土地儲備方案應當包括補償安置方案。

第十一條儲備土地的供應一律實行有償使用，并遵循土地審批程序。除法律法規要求行政劃撥的以外，經營性用地應采取招標拍賣掛牌方式出讓供應土地。

第十二條招標拍賣掛牌出讓土地的起始價、保證金由國土資源部門研究確定后報市政府批準；招標拍賣掛牌出讓土地的底價由土地使用權出讓協調決策機構確定。

第十三條儲備土地信息以及招標拍賣掛牌出讓公告應當遵循出讓計劃公開、供地信息公開、集體決策公開、程序公開、競價公開、出讓結果公開的原則。

第十四條土地儲備資金來源主要有以下幾種方式：

（一）從土地出讓收益中提取10%充實周轉金；

（二）銀行抵押貸款；

（三）其他借款；

第十五條加強土地儲備資金管理，土地儲備資金應做到專款專用，任何單位和個人不得挪作他用。

第十六條土地儲備工作人員、、利用職務便利索取或收受賄賂的，給予行政處分。構成犯罪的，由司法機關依法追究刑事責任。

第十七條凡本辦法規定應當進行儲備的土地，土地使用權人未申請儲備非法轉讓、出租、買賣或改變用途的，由國土、規劃部門按照《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市規劃法》的規定實施處罰。

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Abstract: urban land reserve is a complex and important engineering, the current land reserve system has a lot to perfect place, this new time how to perfect our country's land reserve system are studied, separately from the laws, administrative, technology and so on, were analyzed.

Keywords: land reserve;law; Administrative system; Implementation technology

中圖分類號：F301.0文獻標識碼：A 文章編號：

一項制度的完善，涉及法律基礎、行政體制、實施技術等多個方面，是一個系統的過程。我國城市土地儲備制度的完善，除了土地儲備規模與成本控制問題外，還存在著其他需要改進和完善的地方，包括法律法規的健全，融資渠道的拓寬，土地供應的合理引導，以及儲備各部門之間協調與溝通工作的加強等。

一、建立健全土地儲備法律支撐體系

建立健全城市土地儲備制度的法律支撐體系是保證城市土地儲備制度有效運行的重要手段。土地儲備制度作為我國深化土地使用制度改革的一項氣度創新，目前國家還沒有專門的法律對其進行規范，各地以地方法規的方式出臺了一些相關的規范性文件，但都不夠完善齊全。

我國現行的《土地管理法》第二條第一款規定：中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。《土地管理法》第九條規定：國有土地和農民集體所有的土地，可以依法確定給單位或個人使用。使用土地的單位和個人，有保護、管理和合理利用土地的義務。但對土地的所有權和使用權的內涵未做出明確的界定。《土地管理法》第五十八條和第六十五條規定：為公共利益需要使用的土地，或為實施城市規劃進行舊城區改建，可以依法收回或調整使用國有土地或集體土地。收回或調整的國有土地的，對原土地使用者給予充分的補償。

上述規定雖然為建立城市土地儲備制度提供了一定的法律依據，但不盡明確和完善，覆蓋范圍太小，對政府如何建立土地儲備機制，行使土地統一收購以及規范土地市場操作都沒有明確的規定。此外，對土地儲備機構的定位，儲備資金的籌集，舊城區拆遷的貨幣補償、土地整理、改造成本的協調，企業土地收購，公益性用地管理和劃撥等方面亦缺乏必要的立法。因此，必須建立健全相應的法律規范對土地儲備進行明確，使土地儲備工作有法可依。首先，應當明確土地儲備的立法原則。立法原則來源于城市土地儲備經營的政策目標。目前，各地土地儲備的政策目標主要集中在合理利用土地、盤活國有存量土地和有效配置土地資源三個方面，從實踐來看，重視經濟效益輕視社會效益現象較為嚴重。筆者認為，我國土地儲備的政策目標主要應當包括保障社會公共利益、保證政府社會經濟目標的實現以及合理有效配置國土資源三個方面。其次，應當頒布適用于全國的土地儲備法規。該法規中應當對城市土地儲備經營的目標、含義及性質、征用與征收、儲備、出讓、補償等做出明確的規定，為土地整理提供法律保障。第三，應當根據城市土地儲備經營的目的對目前涉及土地儲備的相關法規進行清理和調整，特別是加強對部門規章、地方性法規和規章的清理；在做好上述工作的基礎上從土地價格、土地市場、土地管理、城市規劃、國有資產管理監督等方面對土地儲備法規進行完善，并構建法律體系。

2011年1月21日，備受關注的《國有土地上房屋征收與補償條例》(以下簡稱《征收補償條例》)在經過先后兩次面向全社會公開征求意見后。終于正式公布實施。新條例的實施，讓實施九年多、廣受爭議的《城市房屋拆遷管理條例》(2001年11月1日正式實施)壽終正寢。因此，筆者對《征收補償條例》進行了檢讀，就自己的感觸與思考談談自己的看法。

《征收補償條例》的頒布和實施，其確立的補償標準市場化、征收程序透明化、公共利益明晰化、強制征收司法化等新制度、新原則，對遏制目前社會中頻繁出現的暴力拆遷行為，規范國有土地上房屋征收與補償行為，化解我國城市房屋征收中長期存在的矛盾與利益沖突，促進我國當前經濟社會和諧發展，有著十分重要的意義。

（1）立法理念發生了很大轉變。《征收補償條例》的公布，首先讓人們最直接感受到了政府的立法理念明顯地從國家利益、公共利益至上轉變為公共利益與個人利益并重保護，使私權進一步在法律上獲得與公權一樣應有的平等地位。

（2）房屋征收和拆遷活動得到進一步規范化。相比《城市房屋拆遷管理條例》，《征收補償條例》對房屋征收和拆遷活動進行了更有效的規范，主要表現為：第一，明確了政府征收補償的主體地位，理順了行政征收法律關系，規定了各級政府征收與補償的職責與義務，克服了以往城市拆遷中政府遁形的弊端。這一明確規定有助于化解長期以來因建設單位作為拆遷主體所引發的各種社會矛盾，有助于維護社會穩定。第二，增強了被征收人的參與性。《征收補償條例》明確了被征收人多數決、召開聽證會、被征收人選定房地產評估機構、被征收人對補償決定不服可以申請行政復議也可以提起行政訴訟等，賦予被征收人參與權、表決權和復議訴訟的權利，這是一個很明顯的進步；第三，規范了政府征收程序及確立司法救濟程序，包括征收決定的作出程序、補償方案制定程序、強制搬遷程序、爭議解決機制以及救濟程序；第四，公共利益的范圍界定，明確了征收前提條件。

（3）補償制度的完善，有利于確保私人利益不受侵犯。《征收補償條例》充分保護被征收人的合法權益，集中體現在強化被拆遷人的補償規定。該條例最凸顯的方面是體現了強化補償，充分維護了被征收人的利益。

（4）征收補償的程序得到進一步完善。程序是制度的保障。《征收補償條例》也正是通過程序的完善，從而保障了征收和拆遷的有序進行，切實保護了被拆遷人的合法權益。

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一、引言

建設用地使用權出讓洽商甚至簽訂合同之時，建設用地可能是尚未拆遷、補償、安置的“生地”，甚至是尚未征收的集體所有的土地，也可能是已經征收、拆遷、補償、安置完畢并達到“五通一平”或“七通一平”的“熟地”。屬于“熟地”的，有些來自土地儲備。廣州市、安徽省、重慶市、成都市、上海市和北京市等市，都實行了土地儲備制度，使得相當數量的建設用地來自土地儲備機構的供應，相應的，建設用地使用權的取得，便以“熟地”作為標的物。

鑒于建設用地使用權與土地儲備制度的關聯如此密切，而實際運作中也有諸多需要規范和完善之處，國土資源部、財政部和中國人民銀行于2007年11月19日出臺了《土地儲備管理辦法》。鑒于該管理辦法規定了土地儲備制度與建設用地使用權之間的關系，牽涉幾方主體及其所承受的權利義務，也鑒于其中某些設計和規定尚有完善的余地，加上實務中仍有未盡符合規定的操作，有必要對其介紹、分析和評論。

《土地儲備管理辦法》規定，所謂土地儲備制度，是指市、縣人民政府國土資源管理部門為實現調控土地市場、促進土地資源合理利用目標，依法取得土地，進行前期開發、儲存以備供應土地的行為(第2條第1款)。土地儲備工作的具體實施，由土地儲備機構承擔(第2條第2款)。土地儲備機構應為市、縣人民政府批準成立、具有獨立的法人資格、隸屬于國土資源管理部門、統一承擔本行政轄區內土地儲備工作的事業單位(第3條)。各地應根據調控土地市場的需要，合理確定儲備土地規模，儲備土地必須符合規劃、計劃，優先儲備閑置、空閑和低效利用的國有存量建設用地(第6條)。土地儲備實行計劃管理。市、縣人民政府國土資源管理、財政及當地人民銀行相關分支行等部門應根據當地經濟和社會發展計劃、土地利用總體規劃、城市總體規劃、土地利用年度計劃和土地市場供需狀況等共同編制年度土地儲備計劃，報同級人民政府批準，并報上級國土資源管理部門備案(第7條)。

關于可納人土地儲備范圍的土地，按照《土地儲備管理辦法》的規定，市、縣人民政府或國土資源管理部門依法無償收回國有土地使用權的土地，由土地登記機關辦理注銷土地登記手續后納入土地儲備(第11條)。因實施城市規劃進行舊城區改建需要調整使用土地的，應由國土資源管理部門報經有批準權的人民政府批準，依法對土地使用權人給予補償后，收回土地使用權。對政府有償收回的土地，由土地登記機關辦理注銷土地登記手續后納入土地儲備(第12條)。根據土地儲備計劃收購國有土地使用權的，土地儲備機構應與土地使用權人簽訂土地使用權收購合同。收購土地的補償標準，由土地儲備機構與土地使用權人根據土地評估結果協商，經國土資源管理、財政部門或地方法規規定的機構批準確認。完成收購程序后的土地，由土地登記機關辦理注銷土地登記手續后納入土地儲備(第13條)。政府行使優先購買權取得的土地，由土地登記機關辦理注銷土地登記手續后納人土地儲備(第14條)。已辦理農用地轉用、土地征收批準手續的土地，由土地登記機關辦理注銷土地登記手續后納入土地儲備(第15條)。

關于開發商等用地者從儲備的土地中取得建設用地使用權，《土地儲備管理辦法》規定，市、縣人民政府可根據需要，對產權清晰、申請資料齊全的儲備土地，辦理土地登記手續，核發土地證書。供應已發證儲備土地前，應收回土地證書，設立土地抵押權的，要先行依法解除(第17條)。土地儲備機構應對儲備土地特別是依法征收后納入儲備的土地進行必要的前期開發，使之具備供應條件(第18條)。前期開發涉及道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎設施建設的，要按照有關規定，通過公開招標方式選擇工程實施單位(第19條)。儲備土地完成前期開發整理后，納人當地市、縣土地供應計劃，由市、縣人民政府國土資源管理部門統一組織供地(第22條)。

《土地儲備管理辦法》還規定了特殊的利用儲備土地的方式:“在儲備土地未供應前，土地儲備機構可將儲備土地或連同地上建(構)筑物，通過出租、臨時使用等方式加以利用。設立抵押權的儲備土地臨時利用，應征得抵押權人同意。儲備土地的臨時利用，一般不超過兩年，且不能影響土地供應”(第21條)。

二、分析與評論

(一)關于土地儲備制度的功能和定位

關于土地儲備制度的功能和定位，應從以下方面來認識:(1)它改變了我國土地征收和供應的結構，完善了政府壟斷一級土地取得與供應的制度。[1]土地儲備制度使土地供應方式由“毛地出讓”(生地出讓)轉向“凈地出讓”(熟地出讓)，從協議出讓為主轉向以招拍掛出讓為主。[2](2)土地儲備制度使土地征收、房屋拆遷成本與建設用地使用權出讓的收益分離核算，可以避免協議出讓中房地產商與政府在征收拆遷成本、出讓金與土地規劃參數間不斷地討價還價的現象。土地儲備制度割斷了用地者與被征地人之間的直接利益聯系，可以避免拆遷補償費用與土地出讓價格直接掛鉤，有利于政府全面而有效地控制土地的利用、開發，更好地實施土地規劃。[3](3)土地儲備制度不僅具備調控土地供給的作用，也具備調控土地需求的功能，增強了政府對土地市場的調控能力。(4)土地儲備制度激活了存量土地的利用價值，對一些地段比較偏僻、開發條件不理想以及閑置的城市土地，土地儲備機構統一管理，有利于政府實施土地利用總體規劃和城鄉總體規劃，通過前期開發和整理，作出統一計劃和整體安排，加快企業存量土地盤活進度，解決部分企業改制的燃眉之急，實現土地的再開發和再利用，促進土地資源的優化配置，提高土地的利用效率。(5)促進土地保值、增值，加強土地資產管理。(6)有助于防范和化解金融風險。[4]

(二)土地儲備機構的法律地位和功能

土地儲備機構并非建設用地使用權的出讓方，類似于倉儲者，它管理著已經儲備的土地。建設用地使用權的出讓方依然是市、縣人民政府國土資源管理部門。實際上，《土地儲備管理辦法》第22條已經明確了這一點。

(三)儲備土地的取得方式

儲備土地的取得，按照《土地儲備管理辦法》的規定(第11條以下)和實務中的操作，大概有土地征收、土地收回、土地購買和土地置換四種方式。

(四)《土地儲備管理辦法》第21條后段的規定不符合現行法及其理論

已經儲備的土地，在出讓建設用地使用權之前，僅僅以國家土地所有權的形態存在，并無建設用地使用權的身影。既然如此，《土地儲備管理辦法》第21條后段規定儲備土地設立抵押權，就不符合我國的現行法及其理論。在我國現行法上，土地所有權不得抵押，能夠抵押的是(出讓的)建設用地使用權、“四荒”土地承包經營權，在土地儲備制度的背景下，只有(出讓的)建設用地使用權。既然所儲備土地中不含有建設用地使用權，即欠缺作為獨立之物的抵押物，談何以儲備土地設立抵押權？!

(五)建設用地使用權的標的物

土地儲備制度下，建設用地使用權的標的物是“熟地”。所謂“熟地”，是指已經完成了征地、拆遷、補償、安置等項工作，土地已經達到了“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”，即土地的一級開發完畢，“生地”變成了“熟地”。

(六)前期開發整理儲備土地的當事人及其法律關系

1.前期開發整理儲備土地的企業與土地儲備中心

土地儲備中心，即《土地儲備管理辦法》規定意義上的土地儲備機構。雖然(土地儲備管理辦法》規定它應對儲備土地特別是依法征收后納入儲備的土地進行必要的前期開發，使之具備供應條件(第18條)，但往往并不親自實施實際的“七通一平”等具體工作，而是經市、縣人民政府土地資源管理部門授權，來委托特定的企業承做土地的一級開發，或者說從事前期開發整理儲備土地。土地儲備中心和前期開發整理儲備土地的企業之間的關系，屬于人和相對人之間的關系。

雖然有些市把土地儲備中心作為土地征收、拆遷的主體，也有學說表示支持，但由于土地征收為行政權力的運作，屬于政府機關的職能，而土地儲備中心并非行政機關，而是事業單位，所以，不應將土地儲備中心作為土地征收的主體。不過，可以由政府機關授權土地儲備中心，實施征收、拆遷、補償、安置等土地一級開發的具體工作，此時，相對于被征收人來說，土地儲備中心不是當事人，當事人為市、縣人民政府國土資源管理部門。

2.前期開發整理儲備土地的企業與市、縣人民政府國土資源管理部門

如同前述，在前期開發整理儲備土地的層面上，市、縣人民政府國土資源管理部門與實施土地一級開發的商家各為當事人一方，市、縣人民政府國土資源管理部門承擔的義務是向該企業支付補償款，享有的權利是適時收回建設用地。

3.前期開發整理儲備土地的企業與實際用地者

前期開發整理儲備土地的企業與實際用地者之間的關系，有些人認為屬于建設用地使用權轉讓合同關系，尤其是有些市也確實要求前期開發整理儲備土地的企業與實際用地者之間簽訂建設用地使用權轉讓合同，以及補償合同。下文的案例分析即屬此類。但這是違反法律和法理的。合乎法律及法理的意見應是，前期開發整理儲備土地的企業與實際用地者之間本來沒有直接的合同關系，應當是前期開發整理儲備土地的企業和國土資源管理部門之間具有法律關系，國土資源管理部門與實際用地者之間發生建設用地使用權出讓合同關系。在該企業和國土資源管理部門之間的關系中，國土資源管理部門從該企業之手收回建設用地，向其支付補償款。在國土資源管理部門和實際用地者之間的合同關系中，國土資源管理局向用地者移轉建設用地使用權，用地者支付出讓金。支付補償款的合理流程應為:國土資源管理局向該企業支付補償款，實際用地者向國土資源管理局支付地價款。但實務的運作時常將上述流程做一定程度的變通，呈現給人們的流程是:國土資源管理局將建設用地使用權先出讓給實際用地者，同時獲取地價款;實際用地者和前期開發整理儲備土地的企業依政府部門的指示而簽訂《建設用地使用權轉讓補償協議》，實際用地者將地價款的一部分付給前期開發整理儲備土地的企業，實際上是代國土資源管理局支付給前期開發整理儲備土地的企業補償款;而后，前期開發整理儲備土地的企業將建設用地退回國土資源管理局;國土資源管理局再將真正擁有的“另一建設用地使用權”實際出讓給用地者。本來，前期開發整理儲備土地的企業擁有的建設用地使用權和用地者將要取得的建設用地使用權，是兩項不同的建設用地使用權，發生聯系的，只是所處的地段(宗地)相同。

三、涉及土地儲備的案例分析

(一)基本案情

2006年4月5日，W市國土資源管理局從乙單位收回A號建設用地。2009年10月7日，W市土地交易中心受W市國土資源管理局委托掛牌出讓A號地塊的建設用地使用權。甲公司通過掛牌方式取得該宗土地的建設用地使用權，與W市土地交易中心簽訂了《成交確認書》。《成交確認書》規定:“請持此確認書于巧個工作日內向W市土地整理儲備供應中心付清成交金額50%部分，在《成交確認書》簽訂之日起15個工作日內按照掛牌結果以及掛牌文件確定的內容與轉讓方簽訂《建設用地使用權轉讓補償合同》。”隨后，甲公司與乙單位簽訂了《建設用地使用權轉讓補償合同》，約定乙單位保證A號地塊的建設用地使用權無任何權利糾紛和爭議，保證按照約定交付土地;甲公司保證按照約定分四期向乙單位支付補償費。

在實際的履行過程中，乙單位認為甲公司是從自己手里受讓的A號地塊的建設用地使用權，乙單位的上級主管部門以公告方式對A號地塊的建設用地使用權等提出異議，并導致甲公司無法辦理報建手續、拆遷手續。從而發生糾紛。各方之間的法律關系如何？甲公司能取得A號地塊的建設用地使用權嗎？若能取得，是從何人之手取得呢？

(二)分析

1.2009年W市土地交易中心受W市國土資源管理局委托掛牌出讓A號地塊的建設用地使用權的行為，應被認定為建設用地使用權出讓，而不是建設用地使用權轉讓。其理由如下:

(1)國土資源管理局是建設用地使用權的出讓主體

建設用地使用權出讓，是國家將建設用地使用權在一定年限內出讓給土地使用者，由土地使用者向國家支付地價款的行為。而建設用地使用權轉讓，是土地使用者將土地使用權再轉移的行為，包括出售、交換和贈與。(注：《中華人民共和國物權法》第15條等將物權變動與引起變動的原因行為區分開來，若循此路，建設用地使用權出讓、轉讓可作為物權變動，就不同于建設用地使用權出售、贈與。)可見出讓和轉讓所要求的一方主體是不同的，出讓行為中的一方主體是國家，轉讓行為中的轉讓方則是土地使用者，受讓方將成為土地使用者。 轉貼于 本案中，甲公司通過掛牌方式取得該宗土地的建設用地使用權。招標拍賣是土地使用權出讓的方式之一，而該建設用地使用權交易是W市土地交易中心代表W市國土資源管理局以招拍掛方式出讓的，委托人是W市國土資源管理局，有證據《W市掛牌出讓建設用地使用權公告》和《建設用地使用權掛牌競買須知》予以證明。《建設用地使用權成交確認書》規定，該宗土地待拆遷完畢后，甲公司按照法律法規規定持相關資料到W市國土資源管理局申請辦理拆遷驗收手續，簽訂《建設用地使用權出讓合同》，上述內容證明了W市國土資源管理局是建設用地使用權交易的出讓方。同時，W市土地整理儲備中心受W市國土資源管理局的委托，于2008年7月23日向甲公司發出的《工作聯系函》就是否繼續履行《成交確認書》進行了討論，W市國土資源管理局還曾確定以兩宗儲備地塊置換甲公司的用地，這也證明了W市國土資源管理局是建設用地使用權交易的出讓主體。

(2)甲公司取得土地使用權是基于W市國土資源管理局的出讓行為

第一，W市國土資源管理局委托土地交易中心將該宗土地的建設用地使用權掛牌，甲公司通過競買的方式取得該建設用地使用權，其法律基礎是國土資源管理局的出讓行為。

第二，從甲公司取得該建設用地使用權的內容和效力來看，甲公司取得的不是乙單位名下的建設用地使用權，而是與其內容和效力不同的另一建設用地使用權，該建設用地使用權不可能因乙單位的轉讓行為而取得，只能基于W市國土資源管理局的出讓行為而取得。

根據《城市房地產管理法》第38條和第39條，以及《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第19條、第21條、第22條的規定，土地使用權的轉讓受到一定的限制:其一，未按土地使用權出讓合同規定的期限和條件投資開發、利用土地的，土地使用權不得轉讓;其二，土地使用權轉讓時，土地使用權出讓合同和登記文件中所載明的權利、義務隨之轉移;其三，土地使用者通過轉讓方式取得的土地使用權，其使用年限為土地使用權出讓合同規定的使用年限減去原土地使用者已使用年限后的剩余年限。本案中，乙單位提交的證據哎土地使用權證》表明該宗地塊的土地使用權的類型為出讓，土地用途為文體用地，土地使用權的期限為40年，至土地交易中心簽發《成交確認書》之日，乙單位土地的剩余年限為35年。而《掛牌出讓建設用地使用權公告》顯示，甲公司取得的建設用地使用權的土地用途是商業用地，出讓年限為40年。顯然，甲公司取得A號地塊的建設用地使用權已不是(乙單位擁有的)原物及原權利，土地用途已改變，由原來的文體用地變為商業用地，建設用地使用期的年限已為40年，而不是轉讓行為要求的剩余期限35年。如果主張該建設用地使用權交易是轉讓行為，則既違反了上述《城市房地產管理法》第38條和第39條、《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》關于土地使用權轉讓規定，也不符合本案的事實。此外，《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第18條規定，土地使用者需要改變土地使用權出讓合同規定的土地用途的，應當征得出讓方同意并經土地管理部門和城市規劃部門批準，依規定重新簽訂土地使用權出讓合同。《W市土地儲備管理辦法》第8條也規定，對于改變批準用途用于商業等經營性用地或以出讓方式取得土地使用權后無力進行開發的，應由政府收回進人土地儲備。可見，在土地用途已改變的情況下，乙單位沒有權利將其既有的土地使用權進行轉讓，這恰好證明了掛牌出讓的A號建設用地使用權是W市國土資源管理局出讓的建設用地使用權。

第三，《成交確認書》并沒有規定在合同簽訂當時或稍后辦理移轉登記手續，而是約定由買受人甲公司在未來辦理過戶登記手續，這就使得甲公司取得A號地塊的建設用地使用權非常類似于期房的買賣、未來物的買賣。期房的買賣不要求出賣人在簽訂房屋預售合同時享有所有權，未來物的買賣不被定性為出賣他人之物，因此，《成交確認書》不宜被定性為出賣他人之物的合同，而應比照期房買賣合同、未來物買賣合同，認定為出賣自己之物且合法有效的合同。否則，就是沒有做到相似的事物相同處理。上列觀點之所以成立，是因為我國現行法未規定買賣物的所有權自合同成立時移轉，而是奉行買賣物所有權自交付或登記時移轉的原則，建設用地使用權自辦理變更登記時轉移。只要在履行期限屆滿時出賣人能夠移轉買賣物的所有權，就達到了買賣合同的目的，無須出賣人于訂立買賣合同時即擁有買賣物的所有權。

2.《成交確認書》規定的“請持此確認書于15個工作日內向W市土地整理儲備供應中心付清成交金額50%部分，在《成交確認書》簽訂之日起15個工作日內按照掛牌結果以及掛牌文件確定的內容與轉讓方簽訂《建設用地使用權轉讓補償合同》”的條款，是建設用地使用權出讓合同的一個組成部分，確定了出讓金的支付方式;依據此條款，甲公司與乙單位簽訂的《建設用地使用權轉讓補償合同》正是為了實際履行上述地價款而產生的。

根據《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定》第20條第1款關于“以招標、拍賣或者掛牌方式確定中標人、競得人后，中標人、競得人支付的投標、競買保證金，轉作受讓地塊的定金。出讓人應當向中標人發出中標通知書或者與競得人簽訂成交確認書”的規定，W市土地交易中心與甲公司簽訂了《成交確認書》，并約定了成交價款的總額，還約定了雙方在A號地塊的土地拆遷完畢后簽訂《建設用地使用權出讓合同》，對雙方的權利義務作了分配。之所以在《成交確認書》中規定甲公司與乙單位簽訂《建設用地使用權轉讓補償合同》，其目的是為了保證《成交確認書》中所確認的合同內容的履行。按照《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》的規定，土地使用權因土地使用權出讓合同規定的使用年限屆滿、提前收回及土地滅失等原因而終止。國家應根據土地使用者的使用年限和開發、利用土地的實際情況給予相應的補償。根據《W市土地儲備管理辦法》第11條規定，在土地收歸國有后，應由W市土地儲備供應中心負責退還乙單位未使用年限的土地出讓金及對地內建筑物進行補償。政府在出讓土地前應將地塊收歸國有，但是在政府無力支付回購款或不愿直接向原土地使用權人補償時，可以確定由新的受讓人(買受人)替政府向原土地使用權人墊付款項。本案即屬于政府提前收回土地使用權的情形，W市國土資源管理局應當向乙單位支付提前收回土地的補償，只是補償款沒有采取國土資源管理局直接向乙單位支付補償款的方式，而是通過《成交確認書》確定甲公司將出讓金的一部分支付給乙單位來實現的。本來應有的流程是:國土資源管理局從乙單位收回土地使用權，同時支付補償款;國土資源管理局將位于該地段的但性質不同的另一建設用地使用權出讓給甲公司，甲公司支付出讓金。本案的運作實際將上述流程做了一定程度的變通，呈現給人們的流程是:國土資源管理局將其后出現的“另一建設用地使用權”先出讓給甲公司，同時獲取出讓金;甲公司和乙單位依政府部門的指示而簽訂《建設用地使用權轉讓補償合同》，甲公司將出讓金的一部分付給乙單位，實際上是代國土資源管理局支付給乙單位補償款;而后，乙單位將土地使用權退回國土資源管理局;國土資源管理局再將真正擁有的“另一建設用地使用權”實際出讓給甲公司。乙單位既有的土地使用權和甲公司將要取得的建設用地使用權，是兩項不同的建設用地使用權，發生聯系的，只是所處的地段(宗地)相同。由此可見，甲公司和乙單位依照政府部門的指示簽訂《建設用地使用權轉讓補償協議》，只是具有中國特色的實務運作中出現的措施，重在甲公司向乙單位支付補償款，所謂的建設用地使用權轉讓無非是為甲公司向乙單位支付補償款尋找出來的理由，并非法律意義(真正意義、典型意義)上的建設用地使用權轉讓，因為乙單位并不享有甲公司在其后應取得的A號地塊的建設用地使用權，乙單位將向國土資源管理局退回土地使用權，而不是向甲公司轉讓建設用地使用權。

上述分析并不表明乙單位在《建設用地使用權轉讓補償合同》簽訂和履行階段沒有土地使用權，它的確擁有土地用途為文體用地、期限為40年的A號地塊的土地使用權。按照這些合同的規定與政府部門的指示，乙單位在享受收取補償款權利的同時，應負有交出建設用地和土地使用權的義務;從甲公司取得補償款，向國土資源管理局退回土地使用權。與此相適應，乙單位對其將要退回土地使用權也負有義務，如擔保沒有第三人主張租賃權、他物權等權利，以保障甲公司實現其合同目的。假如有第三人主張此類權利，甲公司有權暫時拒付補償款。

3.甲公司有權向乙單位中止付款

根據《合同法》第60條第1款的規定，當事人應當按照約定全面履行自己的義務。在對方不依約履行合同時，當事人一方有權行使抗辯權。本案適用先履行抗辯權，即在當事人互負債務、有先后履行順序的時候，先履行一方未履行的，后履行一方有權拒絕其履行要求。根據甲公司與乙單位簽訂的《建設用地使用權轉讓補償合同》，甲公司應于本合同簽訂后60日內辦理拆遷手續，乙單位應于辦完拆遷手續后30天內對地上建筑物進行拆除及場地騰空工作;乙單位于合同簽訂后90日內將A號地塊交付給甲公司，實質上是退回國土資源管理局;甲公司分四次支付余款。可見雙方的權利義務履行有先后之分。甲公司已按約定于11月支付第一筆款300萬，但在12月支付第二筆款之前，由于乙單位的上級主管部門主張異議使報建手續無法辦理，乙單位負有權利瑕疵擔保義務，對此負有責任，甲公司有權援用《合同法》第67條的規定，行使抗辯權，中止付款。

4.乙單位無權解除合同

一方面，甲公司中止支付價款的原因是，乙單位的上級主管部門主張異議、W市規劃局停止辦理甲公司的報建手續。從《建設用地使用權轉讓補償合同》的規定來看，乙單位負有權利瑕疵擔保義務，由于第三人主張異議，甲公司中止支付價款具有正當性，不構成違約，乙單位自不享有解除權，無權解除合同;假如一定要“解除合同”，則是打著解除的旗號，實質上違約。

另一方面，前已述及，甲公司取得土地使用權是基于W市國土資源管理局的出讓行為，《成交確認書》確定了W市國土資源管理局和甲公司的權利義務。《建設用地使用權轉讓補償合同》是為了實現出讓金的支付，以及將部分出讓金作為國土資源管理局給乙單位的補償款而簽訂的，其目的是協助國土資源管理局與甲公司的土地使用權交易順利實施，乙單位并不是與甲公司進行土地使用權交易的主體;在《工作聯系函》中W市國土資源管理局曾確定將甲公司用地與另兩塊地進行置換，希望甲公司明確是否繼續討論置換，也表明了W市國土資源管理局希望繼續履行合同的意愿。故乙單位無權解除合同。

注釋:

[1]顧長浩.土地儲備制度的功能、意義與問題[J].上海土地，2006，(1):26.

篇10

中圖分類號：F293.31 文獻標識碼：A

文章編號：1003-949X(2007)－10-0078-01

一、我國城市土地儲備制度的建立

我國城市土地儲備制度是我國城市國有土地產權制度變革的衍生物。1987年9月，深圳市政府采用協議方式出讓第一塊土地使用權，開創了國有土地使用權有償出讓的先河，成為我國城市土地使用制度的一次革命性標志。隨著改革不斷向市場化方向的深入推進，1996年，上海市成立中國第一家土地收購儲備機構一上海市土地發展中心。2001年4月30日，國務院頒布的《關于加強國有土地資產管理的通知》指出，為增強政府對土地市場的調控能力有條件的地方政府要對建設用地試行收購儲備制度。

土地儲備制度是政府加強壟斷城市土地供應的新的政策工具，通過土地儲備制度，可以確保政府壟斷土地一級市場，有效控制土地供給，防止多頭供地；有利于企業改制解困，盤活存量土地資產，高效合理配置存量土地；土地收購后，進行開發和整理，使一些規劃不合理，環境較差的土地得以再開發和再利用；出讓后的土地升值，增加政府土地收益，保證國有土地資產的增值。

二、我國城市土地儲備制度存在的問題

1　土地儲備運作主體界定不清。

從目前來看，全國各地一般都建立土地儲備中心作為土地儲備的實施機構，明確土地管理部門作為土地儲備中心的管理機構，形成了政府與土地儲備機構之間的委托關系。但在實際運行過程中，城市土地發展中心一個部門的工作既要代表政府制定收購儲備計劃并根據土地利用年度計劃，具體實施土地收購儲備等工作；又要參與到企業運營過程中，與開發商共同經營土地，便產生了政府部分官員的“尋租”行為。

2　土地出讓傾向于高端住宅。

隨著房地產行業的快速發展，土地出讓作為這一行業的起始點正在起到關鍵性環節作用。同前，部分城市住宅價格在國家宏觀調控下卻飛速上揚，部分城市的土地儲備機制運作過程中，存在單純追求土地高收益的傾向，居民房價收入比例超過國際標準3至5倍，引起中國大部分低收入利益群體的強烈不滿。

3　土地儲備的收益分配及征用補償機制不健全。

土地儲備中心在征購、回收土地時，需要對土地、地上建筑物等進行一定的補償。由于補償標準很低，導致很多郊區農村的農民出現了耕作無地、就業無門、保障無路的“困境”，拉大了城鄉之問的差距和矛盾。

三、發展我國城市土地儲備制度的對策城市土地儲備制度的發展必須圍繞資源配置、激勵、約束、風險保障等方面。